Il testo unico per i beni paesistici e ambientali
La tutela e la valorizzazione delle risorse ambientali, dei beni culturali, delle tradizioni locali, anche ai fini di sviluppo turistico, sancita dalla nuova normativa del settore, genera una strettissima parentela con le norme del Testo Unico in materia di beni culturali e ambientali, anch’ esso varato alla fine della legislatura.
Il Testo unico delle disposizioni legislative in materia di beni culturali e ambientali, a norma dell’articolo 1 della legge 8 Ottobre 1997, n. 352, (contenuto nel Decreto Legislativo 29 Ottobre 1999, n. 490, emanato in forza dell’art. 1 della Legge 8 Ottobre 1997, n. 352, e pubblicato sulla Gazzetta Ufficiale della Repubblica Italiana di Lunedì 27 Dicembre 1999, n.302, in Supplemento ordinario della serie generale, parte prima), disciplina materie distinte quali la tutela dei beni culturali e ambientali, non compiutamente omogenee tra loro anche se, nel parlar comune, talora le espressioni sono accomunate in una confusa concezione di bene culturale ambientale. Più propriamente, invece, nei testi legislativi si designa quale bene culturale il bonum appartenente al patrimonio storico, artistico ed archeologico, mentre il bene ambientale si riferisce, di per se, a caratteri geofisici, paesistici, naturalistici del Bel Paese.
La fusione dei due termini, in una terza accezione il bene culturale ambientale, starebbe invece a designare “i beni ambientali nei quali si è manifestata l’opera dell’uomo” Tra questi beni dell’ambiente connotati dalla presenza d’umane vestigia, e comunque caratterizzati dall’antropizzazione , tale dottrina segnalerebbe le trasformazioni urbanistiche, i centri storici, i giardini et similia. Comunque, è più consono alla tradizione giuridica tenere distinte le discipline dei beni più propriamente culturali e dei beni ambientali, lungo lo spartiacque un tempo tracciato dalle due leggi del 1° Giugno 1939, n. 1089 di tutela delle cose d’interesse storico artistico, e 29 Giugno 1939, n. 1497 per la tutela delle bellezze naturali.
I richiami legislativi
In Italia, la prima definizione dei beni culturali è rintracciabile nella relazione presentata dalla Commissione d’indagine per la tutela e la valorizzazione delle cose d’interesse storico, artistico, archeologico e delpaesaggio, istituita con la Legge 26 Aprile 1964, n. 310, detta Commissione Franchini, e così suona: “beni che costituiscono una testimonianza materiale aventi valore di civiltà”
Per ciò che concerne i beni ambientali, trattazione cui si riferisce il Titolo del Testo Unico di cui al Decreto legislativo del 29 Ottobre 1999, n. 490, agli articoli dal 138 al 165, accorre notare come, nella legge 29 Giugno 1939, n. 1467, la protezione giuridica delle bellezze naturali e paesistiche presenta affinità con la conservazione vincolistica delle cose d’arte e d’ interesse storico. Si tratta della tutela di cose o complessi di cose, in ragione d’un notevole pubblico interesse cui, ovviamente, la disciplina turistica è particolarmente legata.
Il pubblico interesse è in relazione alla bellezza, singolarità, legame alla tradizione della cosa, o del complesso di cose, ma la valutazione di tali caratteri viene rimessa al discrezionale apprezzamento dell’amministrazione pubblica, che in questo modo acquista un esteso potere. Il regolamento d’applicazione della Legge 29 Giugno 1939, n. 1497, specifica i criteri d’individuazione delle bellezze naturali così dette individue, e vi considera ricompresi quegli aspetti e conformazioni del terreno, delle acque o della vegetazione che accumulino al carattere della bellezza quello della rarità.
Per quanto attiene le ville, i giardini e i parchi, il regolamento connette il carattere non comune della loro bellezza all’ importanza della flora e dell’amenità dell’ambiente, in specie se esse si trovino entro il perimetro di un centro urbano, in guisa da costituirne un’attraente zona verde. Nella medesima relazione, invece, si definivano bellezze d’insiemequei complessi di cose immobili le quali compongono un caratteristico aspetto del valore estetico e tradizionale, nonché le bellezze considerate quali quadri naturali.
E’ del tutto evidente come il concetto di pubblico interesse sia inerente allo sviluppo turistico, dal momento che il regolamento d’attuazione della norma, precisa che tali complessi di beni possono comprendere sia espressioni della natura che del lavoro umano, e che i paesaggi protetti debbono essere godibili da punti di vista o belvedere accessibili al pubblico.
A livello europeo, il Consiglio della Comunità Europee, nel suo programma d’azione in materia di politica ambientale, adottato il 22 Novembre del 1973, definì l’ambiente quale “l’insieme degli elementi che, nella complessità delle loro relazioni, costituiscono il quadro, l’habitat e le condizioni di vita dell’uomo, quali sono in realtà e quali sono percepiti”.
Dalla seconda metà degli anni settanta, poi, il termine ambiente entra sempre più nel linguaggio del legislatore italiano, a motivo stilistico unificante d’una ragnatela di discipline, molto distanti, nell’ oggetto specifico, tra loro. Si pensi, fra le altre , alla Legge 29 Gennaio 1975, n. 5; alla Legge n. 979 del 1982 per la tutela del mare; al variegato e multicolore mosaico delle differenti normative regionali. In questo contesto normativo, occorre segnalare come alcune disposizioni tendano a definire il bene ambientale come bonumin se suscettibile d’autonoma protezione. Sul piano delle interpretazioni giurisprudenziale, poi, la Suprema Coite di Cassazione è andata enucleando un vero e proprio diritto soggettivo ad un ambiente salutare
In quest’ottica l’espressione beni ambientali, al plurale, è venuta via via assumendo il significato di beni pubblici o privati d’interesse pubblico, costituiti da cose rilevanti da un punto di vista geofisico, botanico o zoologico, relative ad una regione o porzione di territorio, il cui bonum, di rilievo pubblicistico, nasce dall’ accertamento d’un loro legame con l’equilibrio chimico, fisico e biologico dell’ habitat umano. Si ha, chiaramente, in ciò, riferimento a quanto in particolare viene definito come ecologia umana, cioè la capacitò d’adattamento, fisico, psichico ed anche culturale, dell’uomo all’ ambiente.
Occorre, infine, considerare come il ridefinire quali beni ambientali le bellezze naturali ed il paesaggio, secondo la disciplina della Legge 29 Giugno 1939, n. 1497, significhi estendere il concetto di bene ambientale dall’ambito meramente naturalistico ai beni dell’ambiente che recano in sé umane vestigia, o comunque trasformazioni apportate dall’ uomo. Si pensi alla sistemazioni agrarie ed agli assetti urbanistici. Ciò assume particolarmente rilievo in un ambiente, quale quello italiano, totalmente antropizzato ormai da millenni. L’importanza di tale dato è rilevante anche nell’ ottica della fruizione turistica visto che, nella pratica, il vincolo paesistico è stato ampiamente usato per proteggere centri storici urbani non meno che quadri naturali, intrecciandosi continuamente con la disciplina urbanistica e le regole dell’arredo urbano.
Il Testo Unico sui beni culturali e ambientali
Il Titolo II del Testo Unico di cui al Decreto Legislativo 29 Ottobre 1999, n. 490, disciplina la tutela dei beni paesaggistici e ambientali. Il primo capo (art.138 a 148) individua gli stessi, il secondo (art.149 a 162) ne regola la gestione, ed il terzo (art.163 a 165) commina le sanzioni penali ed amministrative per la violazione delle norme anzidette.
La congiunzione “e” – si parla di beni paesistici e ambientali – non di beni paesaggistici o ambientali, delinea il carattere dei beni protetti in funzione del loro legame estetico col paesaggio. Quindi tale concezione dei beni paesaggistici e ambientali corrisponde con quella antecedente di bellezze naturali. Interpretazione, questa, sostenuta dal richiamo dell’art. 138, col quale s’inaugurano le norme intese ad individuare il bonum prodotto e con l’art. 9 della Costituzione, che indubbiamente riconduce il bello naturale alla sfera dell’estetica.
In tale contesto, l’art. 146 del Testo Unico non ha altra funzione che quello d’includere nella categoria le aree appartenenti a situazioni territoriali vincolate, ad esempio, le fasce costiere, già in passato assoggettate proprio al vincolo paesistico, in forza della Legge 8 Agosto 1985, n. 431, Con tale dicitura, quindi, il legislatore ha voluto includere in un’ottica disciplina tanto quelli che si definiscono più propriamente beni ambientali paesaggistici, che quelli definiti beni ambientali urbanistici, cioè i centri storici e le città d’arte.
L’art. 139 definisce le cose che possono configurarsi d’interesse paesaggistico ed ambientale, quali gli immobili con caratteri di bellezza naturale o singolarità geologica; ville, giardini e parchi non catalogati quali specifici beni culturali, ai sensi del Titolo I, ma ciò non di meno di non comune bellezza, gli immobili di caratteristico aspetto estetico e tradizionale; le bellezze naturali considerate come quadri, e quei punti di vista o di belvedere accessibili al pubblico dai quali si goda lo spettacolo di tali bellezze.
Nella nuova disciplina sopravvivono categoria della legislazione precedente le bellezze individue, il cui pregio e valore pertiene alla singola cosa; le bellezze d’insieme, in cui rileva indivisibilmente il complesso di cose che compongono l’aspetto estetico e tradizionale o il quadro naturale. Tali cose, che di per se appartengono alla categoria giuscivilistica degli immobili e sono contenute in un’unica regolamentazione, divengono però beni paesaggistici e ambientali solo all’atto dell’inserimento negli elenchi previsti agli art. 140 e seguenti dell’esaminato Testo Unico. Per questo inserimento, la normativa prescrive due procedimenti:
- in base all’art. 140, si redigono, per ciascuna Provincia, due distinti elenchi, per le bellezze individue e per i luoghi costituenti bellezze d’insieme, da parte d’una commissione provinciale istituita con provvedimento regionale e composta da rappresentanti regionali, provinciali, dai Sindaci dei Comuni interessati, dal Soprintendente ai beni archeologici, nonché da esperti con specifica competenza, di volta in volta aggregati. Detti elenchi vengono, nel tempo, aggiornati ed integrati. L’elenco di bellezze individue viene quindi trasmesso alla Regione, per esservi approvato con provvedimento specifico per i singoli beni, con la dichiarazione di notevole interesse pubblico paesistico ambientale, da notificarsi ai proprietari, possessori o detentori, a qualsiasi titolo, dell’immobile, per la trascrizione sui registri immobiliari, e per il deposito presso il Comune nel cui territorio è sito il bene protetto;
- per i luoghi costituenti bellezze d’insieme, viceversa, si provvede a pubblicare, per tre mesi, una proposta d’apposizione del vincolo, unitamente alle planimetrie, nell’albo pretorio dei Comuni interessati, ed a darne notizia dalle colonne di tre giornali quotidiani. Entro il detto termine di tre mesi, i soggetti interessati possono presentare proposte alla Regione, e la stessa può all’occorrenza indire una richiesta pubblica. Scaduto il termine, esaminate le proposte, la Regione medesima approva detto secondo elenco, con le modifiche ritenute opportune, e pubblica lo stesso sulla Gazzetta Ufficiale dello Stato e sul Bollettino Ufficiale della Regione. Copia della Gazzetta Ufficiale dello Stato viene esposta sull’albo pretorio del Comune interessato, ed il medesimo elenco resta depositato a libera visione presso gli uffici comunali.
E’ da ritenersi che ogni elemento di tali procedure di certazione, cioè tali da far acquisire alla cosa una qualità giuridica che prima non aveva, sia richiesta ab substantiam, per la qualifica giuridica della cosa quale bene paesaggistico ambientale, e quindi per l’applicazione ad essa della relativa disciplina. Tra tali forme richieste ab substantiam si ritiene di dover ascrivere la comunicazione dell’avvio dell’iter al privato proprietario, possessore o detentore della cosa, ai sensi dell’art. 7 della Legge 7 Agosto 1990, n, 241. Infatti,il provvedimento che, coll’ iter, si intende adottare, incide in modo rilevante sulle facoltà inerenti relazioni giuridiche assolute in ordine alla cosa oggetto del procedimento. Quindi il titolare di tali posizioni domenicali, a mente dei principi di cui alla Legge n. 241 del 1990, deve poter produrre atti e documenti onde evitare il provvedimento, o quantomeno limitarne la portata.
In base all’art. 153 del Testo Unico di cui al Decreto Legislativo del 29 Ottobre 1999, n. 490, la Regione può, comunque, sempre adottare provvedimenti cautelari a salvaguardia di cose non ancora riconosciute beni d’interesse paesaggistico ambientale, ma che ne abbiano i caratteri. Lo scopo dei provvedimenti cautelari è chiaramente quello d’evitare la modifica d’immobili quando la loro erezione a beni paesaggistici ed ambientali sia in itinere, di qui il vincolo ad ovviare la procedura, pena il decadere del provvedimento cautelare.
L’art. 146 del Testo Unico di cui al Decreto Legislativo del 29 Ottobre 1999, n.490, in delega alle norme anzidette, enumera alcune categorie di cose immobili che vengono ascritte alla disciplina dei beni meglio conosciuta dal nome del preponente, Legge Galasso. Queste norme hanno assoggettato , in buona parte, al vincolo paesistico una serie di immobili e l’area in cui essi esistono, segnatamente quelli compresi nelle fasce costiere, le rive dei laghi, fiumi, torrenti e corsi d’acqua , territori di alta montagna, ghiacciai e circhi glaciali, parchi e riserve nazionali, con le loro fasce di protezione esterna, boschi, foreste e territori soggetti al vincolo di rimboschimento, aree d’università agrarie e soggette ad usi civici, zone umide o d’interesse archeologico, vulcani.
Le disposizioni contenute nella Legge Galasso rivestono una notevole valenza dal punto di vista dello sviluppo turistico: la normativa ha di fatto bloccato la cementificazione avvenuta in gran parte della penisola, e segnatamente alle zone costiere, sul finire degli anni ’70 e nella prima metà degli anni ’80. La tutela paesistica ha, altresì, frenatogli insediamenti abusivi ponendo le condizioni per una migliore fruizione turistica del territorio, assoggettandola a criteri di sostenibilità ambientale.
Anche il vincolo paesaggistico ambientale si modella sullo schema del vincolo monumentale, quindi una limitazione di facoltà inerente il regime della proprietà, disposta per i beni presi in considerazione delle norme. Limiti all’alterazione dei luoghi; regole inerenti alla manutenzione degli stessi, o al rispetto di distanze e misure; vincoli ad attività economiche concernenti i medesimi, soprattutto con riguardo ad operazioni o scelte culturali. In gran parte si tratta di ostacoli all’esercizio di facoltà che pur le norme riconoscono al privato, le quali, perciò, possono essere esercitate solo previa rimozione degli stessi limiti mediante atti d’autorizzazione.
All’art. 149 del Testo Unico, si prevede che, per la gestione di questi vincoli, le Regioni provvedano ad emanare piani territoriali paesistici, Si tratta di una chiara attività di pianificazione territoriale che, come tale, non può non entrare in rotta di collisione con l’altra principale forma di pianificazione territoriale prevista nel nostro ordinamento, ch’è quella urbanistica.
Ed infatti il successivo art. 150 del medesimo Testo Unico disciplina le forme di coordinamento fra pianificazione urbanistica e paesaggistico ambientale, la prima essenzialmente comunale la seconda principalmente regionale. Coordinamento ottenuto sovraordinando la pianificazione paesaggistico/ambientale a quella urbanistica: la seconda si deve conformare alla prima. Tale motivo d’interferenza comunque , fa del settore un luogo privilegiato per sviscerare la problematica dei rapporti fra autorità di piano di diversa ampiezza territoriale.
I beni culturali ed ambientali sono le risorse prime dell’Italia, la loro salvaguardia costituisce la conditio sine qua non per un saldo e duraturo sviluppo turistico del paese: oggi vi è un maggior quadro di certezze per quanto riguarda la salvaguardia delle risorse e quindi – in collegamento con le opportunità derivanti dalla nuova “Legge Quadro” – la possibilità che il nostro paese possa consolidare e migliorare la posizione che detiene nel mercato turistico internazionale.
di Riccardo Scarpa
