La Strategia Dell’italia per il Turismo Sostenibile e per lo Sviluppo del Sud

Quadro comunitario di sostegno e assi multiregionali

La marcia di avvicinamento del Turismo verso la pari dignità istituzionale con le altre politiche comunitarie per le risorse primarie, previste dal Trattato dell’Unione  Europea in vista delle necessarie revisioni del prossimo anno in sede di Conferenza Intergovernativa  (CIG), è tuttora irta di difficoltà, divergenze e contraddizioni.

Se ne è avuta la riprova il 18 luglio 1995 durante l’audizione dei Parlamentari europei, membri della Commissione “Trasporti e Turismo” a Bruxelles : quando ciascun Paese dà valenza diversa al contenuto di una politica sulla quale non c’è preventiva intesa neppure a livello terminologico, il rischio di allungare i tempi e di vanificare il dibattito comunitario sul turismo è molto concreto.  Se poi si aggiunge che, in realtà, nell’Unione Europea sono effettivamente pochi i Paesi che nella griglia  delle loro rispettive politiche di sviluppo hanno conferito all’opzione Turismoun ruolo , a parte da quello normativo. di sicura identificazione nell’ambito della base produttiva e delle interdipendenze settoriali, si possono comprendere la confusione e le divergenze di linguaggio che aleggiano anche intorno a documenti, quale il “Libro verde sul  turismo”- che formava l’oggetto dell’audizione parlamentare – di grosso significato solo per gli addetti ai lavori.

Infatti, pur in presenza di un tale documento tecnico di riferimento, ognuno interpreta il termine “turismo” a proprio modo, ne sottolinea l’ampiezza (con sistemi di misurazione peraltro non comparabili), ne illustra componenti e fattori propulsivi propri, creando così una pelle di leopardo di significati ed opzioni possibili, di difficile composizione. Ce ne rendiamo conto tutti; ma  più convinta di altri, l’Alleanza Internazionale del Turismo – proprio per fornire alla CIG un contributo fattivo all’interpretazione da dare a questo fenomeno orizzontale, estremamente complesso e costantemente interattivo con le più rilevanti politiche dell’Unione nei confronti delle risorse primarie,  nell’ambito del Trattato di Maastricht – ha promosso una conferenza transfrontaliera  a Madrid (per il 6 novembre 1995) allo scopo di individuare la “base giuridica” sulla quale innestare, nel rispetto del principio generale di sussidiarietà, le radici della competenza “Turismo” nella revisione del Trattato. Ciò  perché l’assenza di titolo giuridico per il turismo in quanto tale nel  Trattato, al dilà della teoria dei poteri impliciticontinuerà a rendere sterili  e scoordinatinel  quadro comunitario gli sforzi degli Stati Membri, dell’industria e delle organizzazioni turistiche che puntano ad un’azione comunitaria, accentuando lo stato di isolamento connesso al comparto turistico che si avvia a diventare realmente l’attività umana postmoderna più significativa nelle società a maggiore tasso di sviluppo. Con l’Europa in prossimo piano.

Nell’attesa di questa conferenza, che si spera chiarificatrice di equivoci ancora fortemente radicati tra i non addetti ai lavori, e della possibilità di applicazione o meno al fenomeno del “principio di sussidiarietà” – la premessa che abbiamo tracciato per introdurre l’argomento ci sembra assolutamente necessaria:  da una parte, senza base giuridica non c’è linea di bilancio e dall’altra, in base al principio di sussidiarietà, le direttive ed i regolamenti decisi a Bruxelles devono concernere, ad evitare che si espanda eccessivamente il campo di azione comunitario, solo le materie espressamente previste. Tra queste, il Trattato di Maastricht (articolo 3)ha cambiato il generico quadro precedente che faceva riferimento alla teorica dei poteri impliciti e, citando il turismo tra le azioni comunitarie settoriali non tradizionali, ha stabilito che nei settori non di esclusiva competenza, la Comunità  interviene solo se gli obbiettivi dell’azione prevista non possono essere adeguatamente realizzati dagli Stati membri e debbano dunque, date le dimensioni e gli effetti dell’azione in questione, essere realizzati a livello comunitario.

Pertanto, l’effettivo spazio d’azione dell’Unione dipende attualmente dalla volontà dei singoli Stati membri e della Commissione, ma fino ad oggi si sono comunque trovati mezzi finanziari per operare in questo settore, basandosi su alcune politiche nel quadro del Trattato esistente.

E’ dal 1989 che la Commissione si occupa di turismo:  in  particolare  la Direzione Generale XXIII è competente per il commercio, l’artigianato, le piccole e medie imprese ed il turismo.  A parere di molti, essendo dotata di pochi uomini e di pochi mezzi finanziari, la DG XXIII non riesce ad avere una visione strategica globale, né a dare impulso ad una politica coerente del turismo europeo; molte delle sue decisioni sono prese sulla scia di altre DG.  Essa inoltre non interviene nella politica di liberalizzazione dei trasporti aerei, né in materia di sistemi di prenotazione informatizzata; ancor meno viene coinvolta nelle consultazioni sulle barriere fiscali o sull’armonizzazione dell’IVA. Addirittura  il codice deontologico per gli operatori turistici e per gli agenti di viaggio è stato elaborato dalla DG VII senza, a quanto pare, neanche informare la DG XXIII:  L’Unità Turismo della DG XXIII ha comunque realizzato il Piano d’azione comunitarie a favore del turismo e finanza studi sui problemi strettamente legati ad esso. Un’altra grande parte della problematica riguardante questo settore è gestita da altre DG o direttamente dagli Stati membri.

Per quanto riguarda le misure che vengono adottate dalle istituzioni comunitarie in materia di turismo, queste sono dirette (ad esempio, “tutela del turista”) o indirette, cioè con impatto sul turismo (ad esempio, completamento del “mercato interno). In quest’ultimo caso si tratta di politiche della concorrenza, dell’impresa e dei servizi, dei trasporti, coesione economica e sociale, dell’agricoltura, dell’occupazione, dell’educazione, formazione e gioventù, dell’ambiente, del patrimonio culturale, di ricerca e di sviluppo, delle relazioni esterne e cooperazione, delle statistiche. Il tutto sulla base di strumenti legislativi  comunitari di tipo obbligatorio (regolamenti,direttive,decisioni) non vincolanti (raccomandazioni, comunicazioni, pareri), con carattere operativo (piano d’azione, programma di lavoro), con carattere regolamentare (definizione dei diritti ed obblighi delle parti in causa) con implicazioni  per l’insieme di quegli elementi che fino ad oggi possono ricondursi allo schema seguente:

E, sempre  nella stessa prospettiva, va ricordato anche che il “Piano di azioni comunitarie a favore del Turismo”, varato per il triennio  1993/1995, è stato adottato sulla base dell’art.235  del Trattato, prevedendo interventi nei seguenti campi:

• perfezionamento della conoscenza del settore turistico e rafforzamento della coerenza delle azioni prioritarie, tramite lo sviluppo delle statistiche e un approfondimento della conoscenza della domanda di mercato;
• scaglionamento delle vacanze tramite la creazione di un sistema internazionale per lo scambio di informazioni e la verifica dell’attività dei governi e dell’industria del turismo;
• azioni transnazionali con cui si punta soprattutto alla cooperazione tra regioni di frontiera e alle iniziative che, sfruttando regolari consultazioni tra i paesi membri e basandosi sulle nuove tecnologie , migliorino l’informazione ai turisti, la cooperazione con l’Europa centrale ed orientale e con il Magred, grazie al trasferimento di know-how;
• tutela dei turisti consumatori;
• turismo culturale, in particolare, promuovendo la redazione di opuscoli, incoraggiando l’elaborazione di nuovi itinerari culturali europei e le tecniche di gestione dei visitatori;
• turismo ed ambiente, mettendo l’accento sulle iniziative d’informazione e di sensibilizzazione dei turisti, su quelle a carattere innovativo e sullo scambio transnazionale di esperienze;
• turismo rurale, mirando alla qualità dell’offerta ed all’approfondimento dell’informazione tramite documenti divulgativi e manuali per operatori;
• turismo sociale, favorendo lo sviluppo della vacanza per i portatori di handicap e migliorando la qualità e la quantità delle informazioni disponibili;
• turismo giovanile:
• formazione, identificando i profili professionali del settore, le imprese sono state invitate a partecipare a programmi ed azioni comunitari di formazione già esistenti;
• promozione presso i paesi terzi, in particolare tramite i progetti pilota.

In pratica il Piano di azioni comunitarie del triennio 1993/1995, cui si collegano gli sviluppi  fino al ’99, si articola secondo tre assi:

• completare la considerazione el’importanza dedicata alle problematiche relative al turismo nelle varie politiche comunitarie;
• accentuare la collaborazione con i rappresentanti del settore e le diverse categorie professionali:
• sostenere lo sviluppo delle azioni specifiche volte all’approfondimento dell’informazione del turista e degli operatori, finanziare i progetti pilota riproducibili nelle diverse regioni della Comunità e realizzare una qualitàpiù elevata di servizi

Una delle critiche ripetutamente mossa al Piano di azioni comunitarie per il turismoè quella di voler imporre troppe azioni specifiche e di non aver sufficientemente  adottato delle linee guida generali.

Questa tesi è evidenziata  dallo stesso “Libro Verde” della Commissione sul  ruolo dell’Unione in materia di turismo, in cui si afferma che, se si rinforzano le diverse azioni della Comunità, si riuscirà a rispondere a bisogni settoriali o specifici, ma non ci sarà quel giusto adeguamento tra gli strumenti ed i bisogni del settore (nelle tre componenti: turisti, imprese, patrimonio ambientale) le azioni della Comunità perseguono infatti una logica di frammentazione degli strumenti che non si concilia con l’esigenza d’integrazione di queste tre componenti. Va comunque tenuto ben presente che qualunque Piano d’Azione ha carattere complementare rispetto  alle numerose altre azioni  intraprese dalla Comunità e dagli Stati membri: con questo strumento si afferma soprattutto una volontà di coordinare e di concretizzare.

Per superare questo handicap e per fissare gli obiettivi ed il ruolo di una politica turistica per i prossimi dieci anni, nel 1994 (18 gennaio) il Parlamento Europeo ha approvato un’importante risoluzione sul turismo in vista del 2000, con la quale invitava la Commissione  a realizzare tutta una serie di misure sulla distribuzione dei servizi turistici e sulla tutela dei consumatori. L’articolo 7 della risoluzione è molto esplicito: “una politica del turismo deve mirare essenzialmente a migliorare la qualità dello stesso, il rispetto dell’ambiente e la varietà dell’offerta truistica al fine di renderlo più accessibile, nonché a migliorare la competitività nel rispetto del principio di sussidiarietà”.

Un quadro di riferimento con il quale si spiega l’importanza del turismo per l’Unione, le tendenze, i cambiamenti che esso sta subendo, le azioni dirette ed indirette varate nonché le prospettive di evoluzione del ruolo delle istituzioni europee è tuttavia  contenuto nel recente “Libro Verde sul Turismo”, di cui si è già fatto cenno. Questi elementi di conoscenza sono di estrema importanza  per meglio comprendere la portata della concessione di un contribuito  del Fondo di Sviluppo Regione (FESR) per il “Programma operativo di sviluppo e valorizzazione del turismo sostenibile”, che si integra nel Quadro Comunitario di Sostegno per gli interventi dell’Obiettivo 1 in  Italia, deciso dalla Commissione il 7 giugno 1995 (FESR n° 94.05.09.010), che viene illustrato nella seconda parte del “dossier”. Questo programma  operativo si inquadra nelle politiche integrate per il completamento del mercato interno e fa riferimento alle cosiddette dodici politiche  che influenzano in maniera più o meno significativa il turismo nei Paesi membri. E’ ben noto che il completamento del mercato interno può assicurare la creazione di un quadro favorevole allo sviluppo del turismo:  il giorno in cui vi sarà uno spazio senza frontiere sul quale sia garantita la libera circolazione  delle merci, delle persone, dei capitali e dei servizi, si stimolerà  davvero il turismo intercomunitario e si favorirà anche l’effettiva realizzazione di una “destinazione coordinata” nei confronti dei turisti extracomunitari.

Ciò che è meno noto ed è bene che vanga portato a conoscenza degli interessati, riguarda la complessità  delle procedure per l’assetto  ai fondi strutturali comunitari che, per loro stessa natura , discendono da diverse politiche le quali, in un modo o nell’altro, sono suscettibili di influenzare, nella griglia delle interrelazioni intersettoriali della base produttiva, il turismo stesso. Per esempio, l’impatto sul turismo nei 75 programmi  in itinere sui Fondi Strutturali per l’Italia (già approvati) per gli Obiettivi 1,2,3,4.5°.5b, PIC,PP ed a gravare sui fondi FESR, FEOCA, FSE, FSOP, nonché nei programmi di iniziativa comunitaria (INTERREG, LEADER, PMI,URBAN,RECHAR,RESIDER, RETEX, KONVER) è comunque da tenere in considerazione in quanto le attività  turistiche ne risultano interrelate e significativamente influenzate.  Le diverse politiche, in realtà, possono essere rapportate per sintesi a 12 tematiche:

• ambiente,
• tutela del patrimonio culturale ed architettonico,
• formazione,
• politica sociale e dell’occupazione,
• politica regionale,
• politica agricola,
• politica dei trasporti,
• politica dell’impresa e dei servizi,
• politica della vigilanza,
• politica di ricerca e sviluppo ,
• politica delle statistiche,
• relazioni estere e cooperazione allo sviluppo.

Secondo la Relazione della Commissione sulle azioni comunitarie riguardanti il turismo queste 12 politiche influenzano in maniera più o meno significativa il Turismo, particolarmente quello italiano o specificatamente quello del Mezzogiorno, per brevità di sintesi e di conoscenza, puo’ risultare utile esaminare in cosa consiste il grado di influenza relativa, onde meglio rapportarsi alla strategia dell’Italia in mancanza di turismo sostenibile.

Politica dell’ambiente

La prima importante politica che coinvolge il turismo è la tutela dell’ambiente. Nell’art. 2 del Trattato, in cui si evidenziano i compiti della Comunità, si parla di “crescita sostenibile, non inflazionistica e che rispettil’ambiente”. Già nel 1993, la Commissione ha lanciato il primo programma per l’ambiente e nel 1995 si è giunti al quinto programma: il turismo è indicato come uno dei cinque settori-chiave per la gestione dell’ambiente e del territorio. Il programma indica tre grandi linee d’azione:

• pianificare e gestire meglio il turismo di massa;
• favorire uno sviluppo sostenibile del turismo e dei nuovi prodotti turistici;
• educare e sensibilizzare i viaggiatori ai problemi ambientali.

Inoltre è rilevante la Direttiva 85/337 CEE sulla valutazione d’impatto ambientale da attuare prima dell’esecuzione del progetto. La dichiarazione d’impatto ambientale (D.I.A.) deve essereallegata alla presentazione dei progetti che vogliono ottenere le sovvenzioni dei fondi strutturali. Tra le iniziative comunitarie, due spiccano per la loro rilevanza ed influenza in materia turistica: l’ENVIREG ed il programma LIFFE.

La sigla del programma ENVIREG racchiude due parole chiave: “Enviromment and region”, infatti l’obiettivo principale di ENVIREG è di ridurre l’inquinamento delle regioni costiere. LIFE è uno strumento finanziario che sostituisce quattro precedenti programmi comunitari ed offre un approccio più integrato, meno settoriale del problema ambientale nel mondo del turismo ed incoraggia uno sviluppo articolato del settore.

Tutela del patrimonio culturale ed architettonico

La politica di tutela del patrimonio culturale ed architettonico mira, da una parte, a proteggere i siti culturali, dall’altra a trarre i maggiori profitti dalle risorse esistenti. I suoi momenti rilevanti sono:

• la risoluzione del Consiglio del 13.11.1986, che è il punto di partenza di tutte le azioni comunitarie nel settore:
• la comunicazione della Commissione “Nuove prospettive per l’azione della Comunità nel settore”approvata dal Consiglio il 12.11.1992, che finanzia progetti di restauro e conservazione del patrimonio storico-architettonico;
• il programma di azioni RAPHAEL.

Formazione

La politica della formazione è essenziale per lo sviluppo del turismo, perché se non si sanno utilizzare le nuove tecnologie non si può competere a livello mondiale: i turisti diventano sempre più esigenti e richiedono servizi di elevata qualità che possono essere forniti soltanto da personale qualificato. A tale fine sono state approntate varie azioni, sia ad opera del Fondo Sviluppo Europeo, sia a titolo dei programmi FORCE, PETRA, LEONARDO che sono volti a migliorare la formazione ed a favorire gli scambi tra gli Stati membri, coinvolgendo attivamente le Università. I programmi FORCE, PETRA, LEONARDO riguardano rispettivamente la formazione continua, la formazione iniziale ed i programmi tradizionali di scambi, nonché i progetti-pilota per l’istruzione.

Politica sociale e dell’occupazione

La politica sociale e dell’occupazione è essenziale per l’Unione poiché si prefigge una sostanziale uguaglianza di chance tra tutti i cittadini; pertanto sono state varate delle misure che hanno effetti sui  vari settori, incluso il turismo. Tra queste misure va citata la “Carta comunitaria dei diritti sociali fondamentali dei lavoratori” ed il “Libro di lotta contro la disoccupazione”

Il turismo si presta all’applicazione di proposte innovative per l’occupazione e di progetti-pilota.  Per quanto riguarda la politica sociale vera e propria, l’Unione cofinanzia progetti e proposte: un esempio è rappresentato dalla risoluzione del Consiglio del 16.11.1991 sull’accessibilità ai trasporti per le persone con mobilità ridotta.

Politica regionale

Anche ai fini della coesione economica a e sociale, il turismo è in grado di agevolare lo sviluppo più omogeneo nei quindici Stati dell’Unione ed è pertanto una voce fondamentale nel quadro della politica regionale. I tre fondi che finanziano i progetti turistici svolgono un ruolo integrato: si tratta del  Fondo Europeo per lo Sviluppo Regionale (FESR). Del Fondo Sociale Europeo (FSE) e del Fondo Europeo dell’Orientamento e di Garanzia Agricola (FEOGA) .

La riforma dei fondi, definendo cinque obiettivi, elenca criteri secondo cui, una regione può o meno beneficiare di un aiuto comunitario, gli obiettivi 1,2 e 5b concernono il turismo e riguardano rispettivamente le regioni in maggior ritardo, quelle in declino industriale e quelle a sviluppo rurale.

Anche le iniziative comunitarie per la coesione concernono il settore turistico: tra esse ricordiamo INTRREG per la cooperazione transfrontaliera, REGIS per le azioni isolate e LEADER per l’economia rurale, oltre alla già citata ENVIREG.

La BEI inoltre incoraggia la coesione tra gli Stati membri finanziando progetti: nel periodo 89/92 ha impegnato quasi un miliardo di ECU (esattamente 962,6 milioni) a beneficio del settore del turismo-tempo libero.

Sul fondo FESR è iscritto il programma MULTIREG “TURISMO” (obiettivo 1), di cui si tratta piùdiffusamente nella seconda parte del “dossier”

Politica agricola

Anche la politica comune rivolta a questo settore contribuisce ad influenzare il turismo; infatti la riforma del 1992 ha introdotto varie misure che favoriscono la diversificazione della rendita agricola tramite le attività agroturistiche.

Politica dei trasporti

Per rendere più facilmente raggiungibili le regioni periferiche, per inserirle compiutamente nel circuito economico europeo per renderle meno “distanti” e più sviluppate, l’Unione ha progettato di realizzare l’interconnessione dei trasporti regionali, conformemente all’articolo 2 del Trattato della Comunità europea. Le reti transeuropee  costituiscono  – a giudizio del Parlamento europeo – un approccio integrato ai sistemi di comunicazione degli Stati membri e, in una prospettiva  più ampia, dell’intero continente.

Politica dell’impresa e dei servizi

L’Unione si prefigge di creare un ambiente favorevole alla crescita ed allo sviluppo delle imprese: per quelle turistiche, in particolare, è importante eliminare gli ostacoli, ridurre le imposte, semplificare la legislazione. L’azione dell’Unione viene svolta soprattutto attraverso un miglioramento dell’informazione, uno sviluppo della cooperazione, un programma pluriennale ed azioni varie riguardanti cooperative, associazioni fondazioni.

Politica della vigilanza

La Commissione vigila perché vengano semprerispettate le condizioni di mercato: tranne alcuni casi in cui sono ammesse eccezionalmente pratiche anticoncorrenziali (per esempio se accelerano gli adeguamenti e la modernizzazione dell’industria turistica), la Commissione generalmentele sanziona.

Politica di ricerca e sviluppo

Le linee dell’Unione che influenzano il turismo sono:

• il terzo programma quadro di ricerca e sviluppo col progetto “Torism information marketing”;
• il programma IMPACT sul miglioramento dell’accesso all’informazione a livello europeo per tutti gli interessati;
• il quarto programma quadro di ricerca e sviluppo 94-98, che segue un approccio molto selettivo dei progetti; una parte importane del programma si occupa delle reti transeuropee e di telecomunicazioni, un’altra parte si occupa delle azioni per lo sviluppo sostenibile nell’Unione.

Politica delle statistiche

Per questo settore sono importanti i Piani biennali ad hoc. La direttiva COM (94) 582 concerne la raccolta dei dati e delle informazioni  statistiche nel settore del turismo e fa riferimento a tre tipi di dati: la capacità delle strutture ricettive, la quantificazione degli arrivi, la loro suddivisione durante l’anno ed infine le informazioni qualitative sul profilo e sui desideri del turista. La raccolta dei dati impiegherà i seguenti strumenti: la normativa NACE, la normativa sulle unità statistiche ed il regolamento dei registri delle imprese.

Relazioni estere e cooperazione allo sviluppo

Altra politica in grado  di influenzare il turismo è quella della cooperazione allo sviluppo. Vi sono accordi con i paesi dell’EFTA, dell’Europa centrale ed orientale, dell’Asia, dell’America Latina, del Mediterraneo, con i paesi ACP  (Africa ,Caraibi, Pacifico) ed i Territori d’oltremare francesi.

di Franco Demarinis  Dirigente ENIT per il BENELUX

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