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Il Quadro Normativo

Tra ritardi nazionali esigenze di riforma e incertezze regionali

L’esigenza  di rinnovamento, le spinte  tecnologiche, la stessa volontà innovativa degli operatori sono, in varie forme, condizionate dalla capacità evolutiva della legislazione. Una staticità normativa, che non assecondi – o addirittura non preceda – le tendenze della modernizzazione, costituisce un grosso freno agli impulsi  del mercato e un ostacolo alla libera espansione della molteplicità sul piano nazionale e internazionale.

Una verifica dello stato attuale della legislazione che interessa il settore alberghiero si presenta, quindi, come pregiudiziale per comprendere in quale misura vi sia bisogno di adeguamento o di rinnovamento. Ed è una verifica che va sviluppata sui tre livelli istituzionali (comunitario, nazionale e regionale) per ottenere il necessario modello di confronto con la situazione degli altri partners europei.

L’interesse si rivolge essenzialmente a quelle norme che influenzano la “struttura” dell’albergo ,la dimensione degli esercizi e la disponibilità dei servizi cosiddetti accessori che, in definitiva, si rivelano sempre più richiesti dalla domanda turistica moderna e quindi indispensabili per sostenere il confronto con l’offerta dei Paesi concorrenti.

La normativa da prendere in considerazione riguarda in particolare:

  • l’abitabilità, e quindi le condizioni alle quali è sottoposta l’autorizzazione all’apertura e al funzionamento dell’esercizio;
  • la sicurezza(impianti elettrici,misure antincendio,barriere architettoniche , ecc.);
  • l’igiene e la sanità, comprese le misure di superficie e cubatura delle camere;
  • la classificazione alberghiera;
  • la vincolistica (vincoli di destinazione, legislazione urbanistica);
  • le agevolazioni per la costruzione, l’arredamento, l’ampliamento e l’ammodernamento degli immobili.

L’intervento della Comunità Europea non si è concretato sinora in specifiche direttive riguardanti gli esercizi alberghieri, ma nei confronti di questi sono importanti le norme comunitarie di carattere generale relative alla sicurezza, dirette quindi alla realizzazione di misure antincendio nonché di modifiche tecniche agli impianti elettrici. A tale proposito la legge nazionale n° 46 del 1990 – che ha recepito la normativa europea – impone in via generale e quindi anche agli esercizi ricettivi l’adeguamento alle disposizioni comunitarie.

Per quanto riguarda la prevenzione degli incendi, regolata da altre norme europee, la Federalberghi  ha chiesto:

  • il riconoscimento normativo della sicurezza equivalente, e cioè la possibilità di adottare soluzioni alternative finalizzate a consentire il più ampio rispetto della normativa anche nelle realtà difficili;
  • la gradualità nella sostituzione delle dotazioni secondo i tempi di ricambio fisiologico;
  • la semplificazione delle procedure per ottenere le certificazioni;
  • il collegamento della nuova normativa tecnica con la scadenza dei nulla osta di Prevenzione Incendi, fissata al 30 giugno 1994, per consentire la prosecuzione dell’attività fino al completo adeguamento.

Data la complessità e la rilevanza economica degli investimenti occorrenti per l’adeguamento, quindi, è stato chiesto che le risorse destinate al turismo siano riservate in maniera prioritaria alle imprese che dovranno affrontare i costi delle ristrutturazioni.

Non risulta però che l’appello della categoria abbia avuto un concreto seguito, né d’altra parte vi era da attendersi un diverso risultato, considerata sia la situazione economica del Paese, sia la crisi istituzionale attraversata dal turismo italiano in seguito all’abolizione del Ministero del Turismo, alla quale, soltanto alla fine di maggio, è seguita la conversione del decreto che conferisce alla Presidenza del Consiglio e a un suo Dipartimento le funzioni statali nella materia.

Tale circostanza ci consente di rilevare che – a causa della situazione di incertezza – il livello nazionale di legislazione nella materia turistica è rimasto per lungo tempo in una situazione di stallo, con evidenti ripercussioni negative ripetutamente lamentate dagli stessi operatori. L’assenza di un organismo centrale dello Stato, inoltre, è all’origine anche di una complessiva situazione di incertezza normativa delle stesse Regioni, la cui iniziativa in materia di classificazione alberghiera, ad esempio, è apparsa lacunosa e incoerente perché adottata senza valide indicazioni di coordinamento.

Ma ora diviene possibile affrontare –e dovrà  essere affrontato – il problema di un aggiornamento  (meglio sarebbe una rielaborazione ) della legge quadro 1983, con evidenti ripercussioni sugli orientamenti legislativi delle Regioni. Infatti,  nella stessa legge istitutiva del Dipartimento sono posti alcuni punti fermi, laddove è previsto che “entro tre mesi dalla data di entrata in vigore del decreto, il Presidente del Consiglio dei Ministri, sentita la Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano e sentite le associazioni di settore maggiormente rappresentative in campo nazionale, formuli, con atto di indirizzo e coordinamento, i criteri di adeguamento alle disposizioni  vigenti nei  Paesi che fanno parte dell’Unione europea delle seguenti normative.

  1. la disciplina recata dall’articolo 4 del regio decreto 24 maggio 1925, n°1102, riguardante la superficie minima delle camere d’albergo;
  2. la disciplina recata dagli articoli 7 e 12 della legge 17 maggio 1983, n° 217, in materia di classificazione alberghiera;
  3. la disciplina recata dall’articolo 8 della legge 17 maggio 1983, n° 217, in materia di vincolo di destinazione.

Tre punti che rappresentano le più urgenti necessità di modernizzazione del settore alberghiero.

Per quanto riguarda la normativa sulla superficie minima delle camere d’albergo basti pensare che la legge che regola la materia risale al 1925 , per comprendere quando sia urgente la sua sostituzione con un provvedimento che tenga conto del progresso  tecnologico in materia di costruzioni e delle esigenze di articolazione e specializzazione dell’offerta. Lo stesso Parlamento , convinto dell’urgenza di provvedere, con un ordine del giorno del Senato, aveva impegnato il Governo a intervenire nella materia, e lo stesso Dipartimento del Turismo, in attesa della conversione in legge del Decreto, aveva già elaborato uno schema di provvedimento verificato con le Regioni e le associazioni di categoria, contenente alcuni criteri direttivi per la legislazione regionale.

Tali disposizioni, valide per le strutture ricettive esistenti, prevedono la predeterminazione di alcuni standard –a seconda della categoria di classificazione dell’albergo – come condizione per il mantenimento della capacità ricettiva dell’albergo stesso sino a successivi lavori di ristrutturazione. E, per quanto riguarda le nuove costruzioni, è prevista una parametrazione delle dimensioni minime delle stanze con il livello di classificazione dell’albergo.

Anche in materia di classificazione alberghiera, del resto, si pone il problema urgente della ridefinizione di alcuni criteri di assegnazione delle “stelle” e quindi si propone la modifica delle norme contenute nella legge quadro del 1983:  a tale proposito va aggiunto che , se da un lato è utile modificare i parametri dettati dall’attuale legislazione per l’attribuzione del numero di “stelle”, è soprattutto necessario assicurare l’uniformità dell’attuazione della legge. Il lato debole dell’attuale sistema di classificazione, infatti, è dato dalla difforme disciplina adottata dalle Regioni, malgrado il tentativo di autocoordinamento, antecedente la stessa legge quadro, che aveva consentito di sperimentare una classificazione tipo, basata sul numero e sulla qualità dei servizi offerti dagli esercizi. Ma l’esperienza ha dimostrato l’insufficienza del sistema, la cui attuazione è pur sempre affidata alle valutazioni “politiche” delle singole Regioni.

Sarà, forse, necessario che il “neo” Dipartimento del Turismo enunci alcune norme schematiche che prevedano  pochi  standards obbligatori per ciascuna categoria di “ stelle”, lasciando poi agli stessi imprenditori il compito e la responsabilità di adottare un sistema di certificazione di qualità che funzioni anche come stimolo alla concorrenza tra le imprese.

Del resto, in Paesi considerati tradizionalmente all’avanguardia in materia di ricettività alberghiera, come la Svizzera, il sistema di classificazione è affidato alle stesse Associazioni di categoria, con l’approvazione successiva  dell’Autorità pubblica competente che, nel nostro caso, dovrebbe essere la Regione. Ciò che più importa è ,  in ogni modo, raggiungere gli obbiettivi di base della classificazione: essere una guida sicura e affidabile per il cliente e, al tempo stesso, costituire uno strumento di promozione del patrimonio alberghiero nazionale.

Altro problema sostanzialmente non disciplinato da regole certe, è quello relativo al vincolo di destinazione.

La legge quadro del 1983 ha rinviato alla legislazione regionale l’individuazione dei criteri da seguire negli atti di programmazione e nei piani regolatori e urbanistici comunali, il compito di apporre alle strutture ricettive vincoli di destinazione alberghiera “ai fini della conservazione e della tutela del patrimonio ricettivo, in quanto rispondente alle finalità di pubblico interesse e della utilità sociale” (art. 8 della legge 17/5/1983, n° 217), ma non risulta che le Regioni abbiano preso iniziative legislative  in proposito, per cui la situazione di immobilismo ha costituito un serio ostacolo alla modernizzazione alberghiera.

Non a caso la materia, come si è dianzi accennato, è stata compresa tra quelle per le quali il Dipartimento del Turismo è autorizzato a formulare un atto di indirizzo e coordinamento nei confronti delle Regioni. Un atto che costituirà un sicuro stimolo per le Regioni, al fine di dare una moderna e uniforme disciplina legislativa che, contemperando la necessità di conservazione con le esigenze di adeguamento agli standards  europei, consenta, anche in questo settore, il ristabilimento della competitività sul piano internazionale.

L’esame della legislazione che riguarda la ricettività nazionale non sarebbe completo se non si rivolgesse, infine, all’intervento pubblico per l’incentivazione delle strutture ricettive.

In questo campo occorre rilevare, sotto l’aspetto formale, una notevole varietà degli strumenti legislativi, ma l’attribuzione delle competenze in materia turistica alle Regioni ha lasciato poco spazio al legislatore nazionale, che è stato chiamato a intervenire solo in coincidenza con avvenimenti straordinari o in caso di calamità naturali.

Per quanto riguarda i primi, ricordiamo, solo a titolo di esempio, il finanziamento di strutture ricettive in occasione dei Campionati Mondiali di calcio 1990,attraverso modalità che hanno consentito, anche se con qualche ritardo, la costruzione di nuovi alberghi e l’ammodernamento di strutture esistenti in varie città d’Italia. Per le seconde , ricordiamo l’intervento dello Stato a favore dell’Adriatico (legge 424 del 30/12/1989), colpito dal fenomeno delle cosiddette mucillagini, di cui poterono avvantaggiarsi anche gli albergatori della Riviera adriatica per opere di riqualificazione e di ammodernamento dei servizi.

Ma al di là degli interventi straordinari e di quelli consentiti da strumenti creditizi (la Sezione Autonoma per il credito Alberghiero e Turistico della Banca Nazionale del Lavoro) l’incentivazione alberghiera  appartiene, può dirsi per intero, alle Regioni, alle quali lo Stato può assegnare fondi aggiuntivi, come è stato fatto con la stessa legge quadro del 1983 e in occasione dei provvedimenti sopra ricordati.

Le Regioni, sin dalla loro creazione, hanno riservato la massima attenzione all’incentivazione della ricettività turistica, assegnando anche fondi non trascurabili allo sviluppo del loro patrimonio ricettivo. Quasi tutte, infatti, si sono dotate di leggi di intervento in materia. Può dirsi che al proliferare degli strumenti normativi non ha corrisposto, come era auspicabile, una fertilità di idee innovative. Sono stati riproposti , in genere, i modelli di intervento tradizionali, basati sulla concessione di mutui agevolati o, in qualche caso, di finanziamenti a fondo perduto. E, anche quando si è tentato di dare agli interventi un contenuto programmatico attraverso leggi di piano, teoricamente attente alle diversificazione dell’intervento secondo i criteri urbanistici o ambientali, si è poi finito, nella pratica, con il concedere i soliti finanziamenti a pioggia.

Eppure, è proprio sull’intervento regionale che si fondano le speranze di accelerare quel processo di riqualificazione e di innovazione del patrimonio alberghiero di cui il nostro Paese ha bisogno. Ed è proprio con l’uso sapiente dello strumento finanziario che ciascuna Regione può orientare l’impresa privata verso quelle forme di turismo che si ritengono congeniali al proprio ambiente, alle proprie caratteristiche e alla propria storia.

In questo senso può essere preso a modello il Trentino-Alto Adige, dove le Province autonome di Trento e Bolzano hanno ben utilizzato i fondi (certamente più cospicui di quelli delle altre regioni) per la creazione e il mantenimento di una  ricettività del tutto Adeguata alle tipologie turistiche locali, ma certamente provvista di strutture e di servizi moderni.

Alle Regioni spetta dunque il compito principale. Ma ad esse non deve mancare il supporto dello Stato e soprattutto non deve  mancare la sollecitazione e la collaborazione delle categorie imprenditoriali e sindacali.

Dobbiamo essere in grado di chiedere alle Regioni che, attraverso lo strumento incentivante, venga riqualificato il patrimonio alberghiero, dotando le strutture ricettive di quei servizi oggi giudicati indispensabili e che non possono essere prerogativa dei soli alberghi di lusso.

Così, nelle città d’affari, alberghi, anche di categoria media, dotati – magari nelle singole stanze – delle attrezzature proprie dell’ufficio moderno; nelle località termali, alberghi con i servizi per il mantenimento della forma fisica; alberghi congressuali che offrano standard di qualità approvati dalle categorie professionali che organizzano congressi.

Ciò che si vuole affermare, insomma, è l’esigenza di una crescente sintonia tra intervento pubblico e l’agire imprenditoriale, perché nel turismo è finito il tempo delle improvvisazioni e delle rendite di posizioni.

di Aldo Agosteo

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