La Riforma della Legislazione Nazionale sul Turismo - Academy Formazione Turismo Hotel Hospitality Management

Dopo anni di tentativi e un lungo iter parlamentare

Il 27 febbraio scorso la Camera ha approvato la legge n. 135/2011 che riprendeva dieci proposte di riforma abbinate al testo unificato predisposto dal Senato e mirate alla riscrittura della legge-quadro del 1983, da tutti ritenuta inidonea a disciplinare la materia. Il provvedimento ha ripercorso il faticoso iter della antica legge che vide fortunatamente la luce l’ultimo giorno utile della legislatura, dopo molti anni di discussione.

Anche questa volta si sono registrate in Parlamento opinioni assolutamente divergenti che hanno comportato il protrarsi dei lavori ed una notevole azione di limatura rispetto all’originario impianto che aveva affrontato tematiche meno vaste sino a comprendere la circolazione degli autobus turistici, la portualità, etc. diventando un eterogeneo contenitore di norme, mentre oggi il testo è molto più centrato sul turismo e sulle modalità per assicurarne la regolamentazione e lo sviluppo.

Certamente la normativa presta il fianco a qualche critica e poteva essere forse meglio orientata, ma non per questo si può sostenere che è assolutamente inutile. Va riconosciuta, invece, che la nuova legge nasce in un momento particolarmente delicato del sistema turistico che sta vivendo il passaggio dal commercio al settore industriale e deve operare in un contesto in cui si stanno prepotentemente affermando diffusi profili sociali e culturali, per cui appare estremamente difficile individuare organi e procedimenti utili a regolamentare correttamente ed a promuovere questo segmento così importante per la vita del Paese.

Qualche esempio renderà più chiaro il concetto.

La soppressione del Ministero del Turismo e il conseguente incardinamento della struttura presso il Ministero dell’Industria può essere vista come il giusto epilogo della legge Bassanini sulla riforma dell’Amministrazione dello Stato. Tale risultato può essere considerato come una disattenzione del Governo verso il campo turistico. Occorre riconoscere, tra l’altro, che si va in controtendenza rispetto a tutti i Paesi del mondo: le altre Nazioni istituiscono unità organiche specializzate, mentre l’Italia ha via via svuotato di contenuti la struttura governativa.

Considerazioni analoghe possono formularsi per la qualificazione industriale del turismo.

Già negli anni Sessanta autorevoli studiosi avevano segnalato che il settore non trovava espressione valida come semplice generatore di servizi dal momento che meglio poteva qualificarsi come industriale. Per contro, la qualificazione industriale del turismo può essere vista come un segnale di indifferenza: si dimentica la sua specificità; il comparto è assolutamente lontano dall’industria in senso tecnico ed ha regole di mercato che non sono quelle del prodotto industriale. Nel turismo appare preponderante l’apporto umano: alla suite del Grand Hotel di Roma sono addetti stabilmente, 24 ore su 24, due valletti per seguire il cliente; l’impiego di risorse umane appare iperbolico sotto il profilo industriale.

Il turismo tende a moltiplicare l’impiego di personale, l’industria raggiunge il suo massimo risultato con il minimo rapporto umano ed al prezzo più basso possibile. Nel turismo si verifica anche una rilevante indifferenza del prezzo rispetto al prodotto; strutture particolari, recentemente create negli Emirati Arabi, risultano al completo pur chiedendo 2 milioni per notte!

La visione industriale appare oggi problematica: l’analisi sulle motivazioni sui flussi turistici ha dimostrato il profondo cambiamento della domanda che non risponde alle tradizionali regole di mercato.

Negli anni Sessanta l’Italia fondava il proprio richiamo sul turismo estivo collegato alla balneazione per cui era sufficiente, in un’ottica di puro scambio, operare per lo sviluppo del ricettivo perché ciò era sufficiente a soddisfare le richieste di soggiorno. Oggi i flussi provengono dal mondo intero e le motivazioni sono soprattutto quelle culturali, con conseguente protrazioni lungo l’intero arco dell’anno dei movimenti turistici. Ne sono prova le statistiche relative alle città d’arte ed agli ingressi negli istituti museali archeologici.

Cultura è sinonimo di eventi e quindi il turismo si anima di manifestazioni storiche, artistiche, folcloristiche, e di tutto ciò che contribuisce all’arricchimento dell’individuo.

Siamo quindi ben lontani da una stretta ottica industriale!

Inoltre il turista desidera una gamma completa di assistenza sul territorio e si avvale dei servizi che lo Stato deve normalmente fornire ai propri cittadini, Infatti il turismo è soprattutto un fatto sociale, come ha autorevolmente affermato la Dichiarazione di Montreal e come risulta evidente dalla circostanza che oggi si parla di un diritto alla crescita dei popoli anche e soprattutto attraverso gli scambi turistici.

Solo se si entra in questa ottica si potranno superare le difficoltà che il sistema turistico italiano incontra (prezzi alti, mercato poco trasparente, offerta divergente da Regione a Regione, etc.) che non sono assolutamente eliminabili e che, quindi, costituiranno sempre una remora allo sviluppo, rendendo evidente che – per crescere –il turismo italiano ha bisogno di una politica diversa da quella sin qui eseguita.

Resta quindi da controllare se, e in che misura, la legge-quadro abbia tenuto presente questo processo evolutivo per poterlo adeguatamente regolare e sviluppare ulteriormente.

Anallisi e commento del testo della nuova legge

La legge si divide in quattro Capi : Principi, competenze e strutture, articoli 1 – 6; Imprese e professioni turistiche, articolo 7; Semplificazione di norme e Fondo di rotazione, articolo 8 – 10; Disposizioni transitorie, articoli 11 – 12.

Articolo 1

L’articolo 1 stabilisce che l’attore del sistema è la Repubblica Italiana mentre , per la vecchia legge, era titolare il Governo.

La norma riconosce espressamente il ruolo fondamentale del turismo per il Paese e, per converso, il Paese riconosce il ruolo strategico del turismo per lo sviluppo economico e occupazionale nel contesto internazionale e dell’Unione Europea, per la crescita culturale e sociale della persona e della collettività e per favorire le relazioni tra i popoli diversi: Art 1, comma 2, lett. A).

E’ palese l’importanza del principio per il quale il comparto ha un ruolo determinante a livello economico, ma tale ruolo viene visto in funzione di una dimensione socio culturale del singolo e della collettività secondo l’ottica del turismo come fatto eminentemente sociale.

Ulteriori principi sono quelli dei numeri 1), 2) e 3):

favorisce la crescita competitiva dell’offerta del sistema turistico nazionale, regionale e locale , anche ai fini dell’attuazione del riequilibrio territoriale delle aree depresse;
tutela e valorizza le risorse ambientali i beni culturali e le tradizioni locali anche ai fini di uno sviluppo turistico sostenibile;
sostiene il ruolo delle imprese operanti nel settore turistico con particolare riguardo alle piccole e medie imprese e al fine di migliorare la qualità dell’organizzazione, delle strutture e dei servizi.

Va notato che l’offerta turistica viene vista come fattore di riequilibrio delle aree depresse mentre l’intervento sull’ambiente è finalizzato al turismo sostenibile e quello sulle imprese è mirato al miglioramento del mercato.

Tali obiettivi costituiscono evidente articolazione del ruolo strategico del turismo sull’economia e sulla vita stessa del Paese al di là dell’inquadramento industriale del settore.

Lo stesso dicasi per il numero 1):

promuove azioni per il superamento degli ostacoli che si frappongono alla fruizione dei servizi turistici da parte dei cittadini, con particolare riferimento ai giovani, agli anziani percettori di redditi minimi ed ai soggetti con ridotte capacità motorie e sensoriali.

E’ evidente che, in una visione sociale del fenomeno, uno degli obiettivi fondamentali debba essere quello di estendere la fruizione : si è ormai passati dalla visione del turismo come pratica eventuale ed elitaria, a quella di un vero e proprio diritto alla esplicazione della personalità ed all’arricchimento culturale attraverso gli scambi turistici.

Possiamo registrare che la legge-quadro non trascura, come vedremo in seguito, di offrire un concreto sostegno economico per il raggiungimento dell’obiettivo.

Gli ulteriori principi, affermati dai numeri da 1) a 5), sono espressioni della maggiore ampiezza che il fenomeno viene ad avere nei vari segmenti della realtà amministrativa, economica, professionale e sociale.

tutela i singoli soggetti che accedono ai servizi turistici anche attraverso l’informazione e la formazione professionale degli addetti;:
valorizza il ruolo delle comunità locali, nelle loro diverse ed autonome espressioni culturali ed associative, e delle associazioni pro-loco;
sostiene l’uso strategico degli spazi rurali e delle economie marginali e tipiche in chiave turista nel contesto di uno sviluppo rurale integrato e della vocazione territoriale:
promuove la ricerca, i sistemi informativi, la documentazione e la conoscenza del fenomeno turistico;
promuove l’immagine turistica nazionale sui mercati mondiali, valorizzando le risorse e le caratteristiche dei diversi ambiti territoriali.

La chiave sociale è inutile nel principio che vuole tutelare il fruitore del mercato turistico migliorando la formazione degli addetti.

Dobbiamo rammentare che a tale finalità è volta l’istituzione della laura in turismo; il Ministero della Pubblica Istruzione ha riconosciuto l’autonomia scientifica di questa materia, sinora confusa con l’economia o la geografia economica!.

La dimensione del fenomeno ha finalmente scacciato la visione del professionista del turismo come “paria” del sistema economico culturale: ai primi del 900 , guide, interpreti e corrieri erano qualificati dal T.U.L.P.S. quali mestieri girovaghi, insieme ai venditori ambulanti!.

La valorizzazione delle realtà locali e delle Associazioni Pro-Loco, prima aggregazione turistica apparsa in Italia, vuole superare gli schemi amministrativi precostituiti che cozzano violentemente con le “sorgenti turistiche”; storia, arte e tradizioni non conoscono confini burocratici! Le stesse considerazioni possono svolgersi per l’uso strategico degli spazi rurali (ricordiamo la crescita costante e significativa dell’agriturismo) e per la promozione della ricerca sul fenomeno turistico – deve ancora essere raggiunta un’intesa, a livello internazionale, sulla terminologia turistica – utile per la trasparenza del mercato e la diffusione degli studi.

Resta tuttavia, molto controverso l’approccio sistemico alle indagini tanto che è stato necessario un decreto (DPGM 25 dicembre 1998) per regolare la modalità di raccolta dei dati statistici e fissare la valenza!.

Viene, infine, ripetuto il principio che la promozione all’estero ha rilevanza nazionale anche se mirata a valorizzare le realtà locali. In sostanza sono stati enucleati i campi imprescindibili dell’interesse dello Stato per il fenomeno turistico.

La legge-quadro, tuttavia, non ha affrontato la problematica della promozione dell’Italia all’estero, problematica contenuta nel provvedimento di ristrutturazione dell’ENIT , il cui nuovo disegno in chiave privatistica, non risulta completato nel corso della legislatura che si è chiusa.

Articolo 2

L’articolo 2 dedica i meccanismi operativi per l’attuazione dei principi che abbiamo appena analizzato.

Oltre alla Repubblica italiana la legge individua, quali attori del sistema, le Regioni, il Ministero dell’Industria, la Conferenza nazionale del turismo ed i Sistemi turistici locali, offrendo come strumento di intervento il Fondo di cofinanziamento dell’offerta turistica.

Le competenze risultano ripartite tra lo Stato e gli Organi locali.

Va subito precisato che, in base ai principi di sussidiarietà affermati dalla “ legge Bassanini, la norma riconosce espressamente il ruolo dei Comuni e delle Provincie con particolare riguardo alle politiche necessarie alla qualificazionedell’offerta turista, mentre un ulteriore riconoscimento viene dato all’apporto dei soggetti privati.

Sembra doveroso ricordare che il turismo italiano deve molto ai privati: a parte l’oscuro lavoro delle Pro-Loco, il sistema ha avuto impulso dall’azione illuminata e di grande respiro politico, sociale e culturale, svolta dal Touring Club Italiano agli inizi del Novecento. Notiamo, ancora che, nel 1919, l’ENIT era una struttura privata che operava all’estero in 18 paesi con 29 uffici di promozione.

Lo Stato, e per esso il Ministero dell’Industria, cura in particolare il coordinamento intersettoriale degli interventi statali connessi al turismo nonché l’indirizzo e il coordinamento delle attività promozionali svolte all’estero, aventi esclusivo rilievo nazionale, e rappresenta inoltre gli interessi turistici in sede di Consiglio di Europa – Art. 2, comma 3.

La norma, assolutamente rispettosa delle prerogative regionali, ripete le previsioni del decreto legislativo 31/3/1998, n. 112, ed assegna allo Stato unicamente la funzione di disciplinare il turismo quale elemento determinante della programmazione economica nazionale e di rappresentare l’Italia in seno all’Europa che, come è noto, non riconosce le Regioni come soggetti di politica internazionale.

Il comma 4, prevede che il Presidente del Consiglio dei Ministri definisca i principi e gli obiettivi per la valorizzazione e lo sviluppo del sistema turistico, attraverso un decreto adottato d’intesa con la Conferenza Stato-Regioni e sentite le Associazioni di categoria degli operatori turistici e di consumatori.

La competenza del Presidente del Consiglio non è esclusiva – non lede, quindi, le prerogative regionali – dal momento che il Presidente adotta il decreto d’intesa con la Conferenza Stato-Regioni, che – già nel 1989 – si era sostituita al Comitato di coordinamento per la programmazione turistica previsto dall’art 2 della vecchia Legge-quadro. Intesa significa accordo tra le parti chiamate ad elaborare il provvedimento per cui la Presidenza potrà operare solo se le Regioni concordano sulla linea d’azione.

Diverso discorso si segue per le Associazioni di categoria degli operatori e dei consumatori per le quali il Presidente del Consiglio ha soltanto l’obbligo di ascoltare il parere.

E’ previsto, inoltre, che il decreto debba essere inoltrato alle competenti Commissioni delle Camere. Non è dato conoscere se tale ulteriore passaggio intenda sottolineare il profilo politico e la valenza nazionale del provvedimento o se si tratti di un escamotage per dare più forza all’atto del governo.

Va notato che il Presidente della Conferenza Stato-Regioni ha formulato pesanti osservazioni sulla costituzionalità del provvedimento che vorrebbe assegnare poteri allo Stato mentre il turismo rientra nella totale competenza degli Organi locali. Ma occorre precisare, in proposito, che la nuova legge appare senz’altro correttamente impostata rispetto alla normativa di trasferimento di poteri dallo Stato alle Regioni, da ultimo con il decreto legislativo 112, del 1998, nonché rispetto alle norme relative alle autonomie locali contenute nel T.U. 18 agosto 2000, n. 267.

Tra l’altro, la Corte Costituzionale chiamata a decidere sulla legittimità della vecchia normativa del 1983, nonché sulla legge di riforma dell’ENIT del 1992, ha avuto modo di affermare la rilevanza degli “interessi unitari non frazionabili in materia di libertà di impresa in riferimento al turismo” per cui si può fondatamente parlare, pur nelle materie trasferite alle Regioni ai sensi dell’art. 117 della Costituzione, di una potestà di intervento dello stato mirata alla salvaguardia degli interessi nazionali.

Va, tuttavia, verificata la possibilità di conciliare l’operatività della “legge-quadro” con il nuovo inquadramento delle Regioni scaturente dalla riforma facoltativa che ha modificato il titolo V della Costituzione.

Il decreto che dovrà essere emanato dal Presidente del Consiglio dei Ministri –art.2, comma 4 – vuole assicurare l’unitarietà del comparto turistico e la tutela dei consumatori delle imprese e delle professionituristiche.

A tal fine prevede:

le terminologie omogenee e lo standard minimo deli servizi di informazione e di accoglienza ai turisti.
l’individuazione delle tipologie di imprese turistiche operanti nel settore e delle attività di accoglienza non convenzionale;
i criteri e le modalità dell’esercizio su tutto il territorio nazionale delle imprese turistiche per le quali si ravvisa la necessità di standard omogenei ed uniformi;
gli standard minimi di qualità delle camere d’albergo e delle unità abitative delle residenze turistico-alberghiere e delle strutture ricettive;
gli standard minimi di qualità dei servizi offerti dalle imprese turistiche cui riferire i criteri relativi alla classificazione delle strutture ricettive;
per le agenzie di viaggio, le organizzazioni e le associazioni che svolgono attività similare, il livello minimo e massimo da applicare ad eventuali cauzioni, anche in relazione ad analoghi standard utilizzati nei Paesi dell’Unione Europea;
i requisiti e le modalità di esercizio su tutto il territorio nazionale delle professioni turistiche per le quali si ravvisa la necessità di profili omogenei ed uniformi, con particolare riferimento alle nuove professioni emergenti nel settore;
i requisiti e gli standard minimi delle attività ricettive gestite senza scopo di lucro;
i requisiti e gli standard minimi delle attività di accoglienza non convenzionale;
i criteri direttivi di gestione dei beni demaniali e delle loro pertinenze concessi per attività turistico-ricettive , di determinazione, riscossione e ripartizione dei relativi canoni, nonché di durata delle concessioni, al fine di garantire termini e condizioni idonei per l’esercizio e lo sviluppo delle attività imprenditoriali, assicurando comunque l’invarianza di gettito per lo Stato;
gli standard minimi di qualità dei servizi forniti dalle imprese che operano nel settore del turismo nautico;
i criteri uniformi per l’espletamento degli esami di abilitazione all’esercizio delle professioni turistiche.

Nei numeri da 1) a 12) sono indicate le principali problematiche operative che il settore turistico ha di fronte ed i nodi fondamentali, a carattere strutturale, dei settori e sub settori in cui si articola il fenomeno del turismo.

Per indicarne solo alcuni: gli standard di qualità delle camere d’albergo , cui si collega il problema sia della sicurezza antincendio sia dell’adeguamento alle norme in materia di superfici e volumi, gli standard minimi delle attività ricettive gestite senza scopo di lucro, cui si collega la problematica della individuazione dei requisiti delle associazioni, i criteri di gestione dei beni demaniali, cui si collega la problematica relativa all’individuazione delle attività turistiche svolte sul demanio e l’inquadramento fiscale di tale attività.

Gli anzidetti punti dovranno trovare chiarimento e regolamentazione per poter esprimere correttamente la loro valenza economica e vivere in un sistema amministrativo e fiscale chiaro e trasparente.

Questo è il primo livello che deve raggiungere l’assetto istituzionale del turismo per rendere certi i sottostanti rapporti e favorire la crescita.

Il comma 5 evidenzia ulteriori principi, per così dire, strutturali al sistema turistico che specificano gli obiettivi di politica del turismo precisando che la stessa deve mirare:

allo sviluppo dell’attività economica in campo turistico di cui deve tenere conto il Comitato interministeriale per la programmazione economica nello svolgimento dei compiti ad esso assegnati, con particolare riferimento all’utilizzo dei fondi comunitari;
agli indirizzi generali per la promozione turistica dell’Italia all’estero:
alle azioni dirette allo sviluppo di sistemi turistici locali, come definiti dall’articolo 5, nonché dei sistemi o reti di servizi, di strutture e infrastrutture integrate, anche di valenza interregionale, ivi compresi piani di localizzazione dei porti turistici e degli approdi turistici di concerto con gli enti locali interessati;
agli indirizzi e alle azioni diretti allo sviluppo di circuiti qualificati a sostegno dell’attività turistica quali campi da golf, impianti a fune, sentieristica e simili;
agli indirizzi per la integrazione e l’aggiornamento della Carta dei diritti del turista di cui all’articolo 4;
alla realizzazione delle infrastrutture turistiche di valenza nazionale e allo sviluppo delle attività economiche, in campo turistico, attraverso l’utilizzo dei Fondi nazionali e comunitari.

I numeri da 1) a 6) vogliono indicare le finalità ultime alle quali deve tendere il sistema turistico.

Va notato che lo sviluppo dovrà essere tenuto presente dal Comitato Interministeriale per la Programmazione Economica: è evidente, quindi, che il turismo fa parte della programmazione economica nazionale e vi sarà, quindi, un livello che il Governo deve sviluppare, con autonomia e decisione politica, anche nel nuovo sistema federalista.

Lo stesso dicasi per gli indirizzi generali per la promozione dell’Italia all’estero e per la realizzazione delle infrastrutture turistiche di valenza nazionale.

Le azioni per lo sviluppo dei sistemi turistici locali, quelle relative ai circuiti di sostegno dell’attività turistica nonché alla integrazione ed aggiornamento della Carta dei diritti del turista sono, invece, compatibili, anzi idonee ad una produzione originata dalla base: utenti, associazioni, Comuni, Provincie quali portatori di interessi settoriali comunque rilevanti per lo sviluppo turistico.

Tale visione trova conforto nel comma 6, ove si stabilisce che le Regioni diano attuazione ai riferiti principi entro nove mesi dalla data di emanazione del decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri che, ove non si provveda, i principi si applichino comunque sino all’intervento della specifica normativa locale.

In concreto la legge-quadro dispone che, per l’attuazione dei principi enunciati dalla norma ed il perseguimento dei sottostanti obiettivi, Stato e Regioni fisseranno le linee guida per l’esercizio delle funzioni turistiche ai sensi del decreto legislativo 112, del 1998, art, 2, comma 2.

Questo è uno degli elementi di novità della nuova legge rispetto a quella del 1983. Nella 217, il potere dello Stato si esercitava attraverso atti di indirizzo e coordinamento (se ne registra solo un caso, nel 1988, sulla promozione all’estero) che, in un certo senso, costituivano un atto d’impero nei confronti delle Regioni; lo strumento delle linee guida rappresenta , invece, un atto di gestione collegiale poiché viene elaborato dalle parti interessate.

Infatti i provvedimenti sono emanati d’intesa con la Conferenza Stato-Regioni; in seno alla Conferenza manca, tuttavia, come invece accade per altre materie, un Comitato che stabilmente si occupi della materia turistica la quale viene trattata dal Comitato attività produttive. Ad avviso di chi scrive, la legge-quadro sarebbe stata perfetta se avesse inserito nel sistema ordinamentale un Comitato per il turismo presso la Conferenza Stato-Regioni; tale organismo avrebbe potuto anche agevolare l’attività della Direzione generale del turismo de Ministero dell’Industria (in futuro delle Attività produttive) consentendo una operatività più veloce alla struttura amministrativa di Governo preposta al turismo.

Articolo 3

L’articolo 3 istituisce la Conferenza nazionale sul turismo, la quale viene riunita almeno ogni 2 anni, d’intesa con la conferenza Stato-Regioni, dalla Presidenza del Consiglio dei Ministri.

Sono presenti nella Conferenza nazionale i rappresentanti della Conferenza dei Presidenti delle regioni e delle provincie autonome del Trentino e di Bolzano, i rappresentanti dell’Associazione nazionale del comuni italiani (ANCI) , dell’’Unione delle provincie d’Italia (UPI) e dell’Unione nazionale comuni comunità enti montani (UNICEM), del Consiglio nazionale dell’economia e del lavoro (CNEL) e delle altre autonomie territoriali e funzionali, i rappresentanti delle associazioni maggiormente rappresentative degli imprenditori turistici, dei consumatori, del turismo sociale, delle associazioni pro-loco, delle associazioni senza scopo di lucro operanti nel settore del turismo, delle associazioni ambientaliste e delle organizzazioni sindacali dei lavoratori.

La Conferenza è l’organismo di verifica e controllo delle linee guida che sono, quindi, sottoposte al vaglio dei destinatari della normativa i quali potranno far sentire il loro avviso e modificare, quindi, le linee meritevoli di aggiornamento.

Il riferito meccanismo sembra ottimale in un settore, come quello turistico, suscettivo di cambiamenti notevoli e ripetuti nel tempo, per cui lo stimolo proveniente dalla base potrà essere d’aiuto per evitare la cristallizzazione che è propria della norma legislativa.

La Conferenza nazionale riecheggia il Comitato consultivo di cui all’articolo 3 della precedente legge-quadro e dice chiaramente che le Autorità hanno l’esigenza , considerata la complessità e vastità della materia, di confrontarsi con le categorie interessate per ottenere indicazioni utili alla gestione del turismo. Occorre dire, tuttavia che il Comitato è l’ancora più antico Consiglio Centrale per il Turismo del 1960 non hanno brillato per efficienza: il secondo si è riunito solo poche volte e la legislazione non ha ritenuto neppure di doverlo espressamente sopprimere! Ma era diverso il fine dell’organismo ed era diversa anche la sua composizione: la Conferenza nazionale verifica e controlla le linee- guida: sono gli stessi interessati a far sentire la loro voce, per cui si può ritenere valida l’istituzione dell’organo che non è consultivo ed eventuale nell’azione, ma ha tempi già cadenzati per operare almeno ogni due anni.

Articolo 4

L’articolo 4 è espressione della visione sociale del turismo: prescrive la redazione della Carta dei diritti del turista e segna un chiaro passaggio dal mercato disordinato, che sin qui ha contraddistinto il comparto, ad un sistema regolamentato in cui il consumatore ha diritto di tutela.

Tale profilo è oggetto di attenzione anche da parte dell’Unione Europea: in attuazione di una Direttiva comunitaria sui viaggi tutto compreso, è stato istituito il Fondo nazionale di garanzia per il consumatore di pacchetti turistici.

Dal caso specifico sopra detto si vara un sistema di garanzie generalizzato che ha una prima estrinsecazione nell’informazione su tutti gli aspetti dei servizi offerti dal turismo e della relativa contrattazione che, grazie alla Carta del turista, consentirà di evitare formulazioni vessatorie o comunque tali da recare pregiudizio all’utente.

Il lungo elenco di informazioni previste dall’articolo 4 non deve, quindi, sembrare “normale”; costituisce, invece, il primo passo di un chiarimento del regime di mercato e dei relativi rapporti contrattuali, con benefici intuibili in un sistema aperto a scambi internazionali.

La Carta dei diritti del turista contiene:

informazioni sui diritti del turista per quanto riguarda la fruizione di servizi turistico-ricettivi, ivi compresi quelli relativi alla nautica da diporto, comunque effettuata, sulle procedure di ricorso, sulle forme di arbitrato, e di conciliazione per i casi di inadempienza contrattuale dei fornitori dell’offerta turistica;
informazioni sui contratti relativi all’acquisizione di diritti di godimento a tempo parziale dei beni immobili a destinazione turistico-ricettiva, di cui all’articolo 1, comma 1, lettera d) del decreto legislativo 9 novembre 1998, n. 427, recante attuazione della direttiva 94/47/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 26 ottobre 1944:
notizie sui sistemi di classificazione esistenti e sulla segnaletica;
informazioni sui diritti del turista quale utente dei mezzi di trasporto aereo, ferroviario, marittimo, delle autostrade e dei servizi di trasporto su gomma;
informazioni sui diritti e sugli obblighi del turista quale utente delle agenzie di viaggio e turismo, dei viaggi autorizzati e dei pacchetti turistici;
informazioni sulle polizze assicurative , sull’assistenza sanitaria, sulle norme valutarie e doganali;
informazioni sui sistemi di tutela dei diritti e per contattare le relative competenti associazioni;
informazioni sulle norme vigenti in materia di rispetto e tutela del sistema turistico ed artistico nazionale e dei beni culturali;
informazioni concernente gli usi e le consuetudini praticati a livello locale e ogni altra informazione che abbia attinenza con la valorizzazione, la qualificazione e la riconoscibilità del sistema turistico Art 4. comma 1.

I numeri da 1) a 9), comma 1, individuano tutte le notizie ad agevolare la fruizione delle vacanze e lo stesso esercizio dell’attività turistica informando l’ospite della complessa realtà sistemica che deve affrontare.

Il turista, infatti, è un cittadino che opera in regime di difficoltà rispetto agli altri poiché si trova fuori dell’ambito normale ed ignora le notizie necessarie alla migliore fruibilità dei servizi, per tacere degli aspetti relativi all’emergenza.

Ricordiamo il notevole successo di “Italia no problem”, varata in passato dall’ACI e concernente una serie di servizi di assistenza per il turista che, in Italia, veniva a trovarsi in condizioni di difficoltà.

La Carta dei diritti del turista intende offrire a tutti i cittadini la possibilità sia di tutela come persona, sia di tutela come fruitore del mercato turistico.

Il comma 2 rafforza le garanzie in materia di multiproprietà. La legge-quadro, infatti, modifica il decreto legislativo 9 novembre 1998, n. 417 che, in esecuzione di una direttiva CEE, tutelava l’acquirente nei contratti relativi all’acquisizione di immobili con diritto di godimento a tempo parziale.

La multiproprietà, assai diffusa all’estero e veicolo notevole del movimento turistico, si era già sviluppata in Italia, ma il relativo contratto, fuori dallo schema tipico dell’acquisto immobiliare, non era previsto nel sistema giuridico ed offriva scarse garanzie all’acquirente.

A ciò si è provveduto con il decreto legislativo 427 del 1998 e la nuova legge di riforma estende la tutela all’acquirente attraverso la modifica della definizione del bene immobile oggetto di contratto ed ampliando, notevolmente, l’obbligo di fidejussione gravante sul venditore che, nella norma del 1998, era mirata unicamente all’ultimazione dei lavori di costruzione dell’immobile, mentre con le nuove norme, la fidejussione deve essere prestata, oltre che garanzia dell’ultimazione dei lavori, anche per garantire la corretta esecuzione del contratto.

E’ evidente che vuole intervenire su quello che, attualmente, è il lato oscuro dei contratti di multiproprietà: i rapporti relativi alla gestione dell’immobile, che spesso è affidata al venditore, e che può dare occasione a gravi controversie, soprattutto sotto il profilo dei costi sui quali l’acquirente non viene ad avere né chiarezza né controllo. La fidejussione , mirata alla corretta esecuzione del contratto, potrebbe risolvere tale problematica e costituire, quindi, l’elemento decisivo per l’ulteriore diffusione della multiproprietà turistica.

Il comma 3, dispone che presso le Camere di commercio siano costituite Commissioni arbitrali per la risoluzione delle controversie in materia di fornitura dei servizi turistici e dà facoltà all’utente di avvalersi delle Associazioni dei consumatori per la risoluzione delle vertenze. Anche questa norma è chiaramente mirata alla semplificazione dei rapporti conflittuali che possono verificarsi nel campo turistico e viene, quindi, a chiarire ulteriormente un mercato dinamico.

Articolo 5

L’articolo 5 definisce sistemi turistici locali i contesti omogenei o integrati comprendenti ambiti territorialmente appartenenti anche a Regioni diverse, caratterizzati dall’offerta integrata di beni culturali, ambientali e di attrazioni turistiche, compresi i prodotti tipici dell’agricoltura e dell’artigianato locale, o dalla presenza diffusa di imprese turistiche singole o associate.

E’ evidente il tentativo di riconoscere la trasversalità del fenomeno turistico, al di là degli ambiti amministrativi, per far emergere sempre di più queste realtà alle quali viene destinata una possibilità di finanziamento nell’ambito delle disponibilità del Fondo Unico per gli incentivi alle imprese, di cui all’articolo 52 della legge 23 dicembre 1998, n. 448.

Sostanzialmente, al di là di quelle che sono le realtà comunali, provinciali e regionali, il sistema turistico può essere caratterizzato da beni culturali, da caratteristiche ambientali, da motivazioni articolate sui prodotti tipici e sull’offerta artigianale o infine dalla diffusione di imprese turistiche singole o associate. Si tratta di un’indicazione sulle molteplici motivazioni che muovono i flussi turistici agganciati a realtà che non conoscono confini amministrativi e che si sviluppano sul territorio in ragione delle caratteristiche dello stesso o dell’esistenza di attività, tradizioni, ecc.

La norma stabilisce che le Regioni debbano riconoscere tali realtà ai sensi del Testo Unico sull’ordinamento degli Enti locali 18 agosto 2000, n. 267, nonché del decreto legislativo 31 marzo 1998, n, 112.

Nei sistemi turistici locali c’è un forte richiamo al privato: il secondo comma prevede che gli Enti locali o i Soggetti privati promuovono i sistemi turistici concertandosi con gli Enti funzionali, le Associazioni di categoria e tutti i Soggetti pubblici o privati comunque interessati all’offerta turistica.

Il comma 4 definisce un primo livello di intervento stabilendo che le Regioni, nei limiti delle risorse disponibili sul Fondo di cofinanziamento dell’offerta turistica, istituito ai sensi dell’articolo 6 della legge, provvedono al sostegno dei progetti di sviluppo dei sistemi locali che perseguono in particolare le seguenti finalità:

sostenere attività e processi di aggregazione e di integrazione tra le imprese turistiche, anche in forma cooperativa, consortile e di affiliazione:
attuare interventi intersettoriali ed infrastrutturali necessari alla qualificazione dell’offerta turistica e alla riqualificazione urbana e territoriale delle località ad alta intensità di insediamenti turistico-ricettivi;
sostenere l’innovazione tecnologica degli uffici di informazione e di accoglienza ai turisti, con particolare riguardo alla promozione degli standard dei servizi al turista, di cui all’articolo 2, comma 4. Lettera a);
sostenere la riqualificazione delle imprese turistiche, con priorità per gli adeguamenti dovuti a normative di sicurezza, per la classificazione e la standardizzazione dei servizi turistici, con particolare riferimento allo sviluppo di marchi di qualità, di certificazione ecologica e di qualità, e di club di prodotto, nonché alla tutela dell’immagine del prodotto turistico locale;
promuovere il marketing telematico dei progetti turistici tipici, per l’ottimazione della relativa commercializzazione in Italia e all’estero.

Favorire l’aggregazione tra imprese è operazione molto interessante considerando che il turismo italiano è fortemente atomizzato ed il mercato necessita , invece, di grandi numeri. Basta osservare la situazione delle catene alberghiere: la più diffusa in Italia vanta circa 6.000 camere contro le oltre 400.000 delle catene alberghiere americane e le 200.000 della Acor francese.

Gli interventi di cui al numero 2) vanno nella direzione ottimale del miglioramento del tessuto urbano mentre quelli mirati all’innovazione tecnologica rafforzano la dimensione sociale del turista.

La riqualificazione delle imprese mira alla sicurezza – ricordiamo che le strutture ricettive vivono in regime di autorizzazione provvisoria quanto alle norme antincendio – nonché allo sviluppo dei prodotti di nicchia, attraverso i marchi di qualità e di certificazione ecologica.

E’ previsto il sostegno di progetti turistici tipici, commercializzati in via telematica, uno strumento questo, ancora in forte evoluzione, anche da un punto di vista di mercato, che richiederà certamente ulteriori definizioni e regole di indirizzo.

Il comma 5 dispone un secondo livello di sostegno per i sistemi stabilendo che, nell’ambito della disponibilità che la legge finanziaria assegna al Fondo unico per gli incentivi alle imprese di cui all’art.52, della legge 448 del 1998, il Ministero dell’Industria provvede agli interventi a favore dei sistemi turistici per quei soggetti che si sviluppino su ambiti interregionali o sovraregionali.

Il successivo comma 6 prevede che ulteriori provvidenze possono essere destinate a favore di quei Comuni (pensiamo a Roma, Firenze, Venezia) caratterizzati da un flusso turistico tale da alterare, per più di 3 mesi all’anno, il parametro dei residenti ed indurre alle proposte di numero chiuso o alla tassa di soggiorno.

Si tratta di un terzo livello di intervento che va a gravare sia sul Fondo di cofinanziamento dell’offerta turistica, sia sul Fondo unico per incentivi delle imprese considerato che non è agevole, dalla lettura dell’articolo 5 e dell’articolo 6, determinare esattamente l’ambito di riferimento dei due Fondi.

Al momento opportuno occorrerà, quindi, verificare se il Fondo incentivi alle imprese ed il Fondo di cofinanziamento abbiano risorse sufficienti da destinare alle nuove finalità e provvedere ad incrementarle dedicandone una congrua parte al turismo.

Tale incremento va operato, chiaramente, anche per gli altri provvedimenti di sostegno del settore industria, primo fra tutti la 488 del 1992, dal momento che la legge-quadro, accogliendo una linea prospettata con la legge 29 luglio 1981, n. 394, ha parificato le imprese turistiche a quelle industriali ed ha, ampliato, come vedremo, il concetto stesso di impresa turistica per cui, oggi, circa 300.000 imprese vanno ad aggiungersi a quelle sostenute dagli interventi “industriali”, dal momento che va rivisto certamente il limite del Sistema Nazionale Offerta Turistica nel quale dovranno essere inclusi tutti gli esercizi “non caratteristici”.

Articolo 6

L’articolo 6 istituisce il Fondo di cofinanziamento, con un budget di 410 milioni sino al 2003 – a decorrere dal 2004 lo stanziamento sarà determinato con la legge finanziaria – e stabilisce che le risorse destinate a migliorare l’offerta turistica vengono ripartite per il 70% fra tutte le Regioni, con i criteri fissati previa intesa con la Conferenza Stato-Regioni e, quindi, con la determinante approvazione degli Organi locali. Il residuo 30% viene ripartito, sempre tra le Regioni , attraverso bandi annuali di concorso concernenti piani di intervento e coperti con fondi propri in misura inferiore al 50% della spesa.

La prima tranche di finanziamento risulta semplice ed allineata ai precedenti interventi offerti sia dalla vecchia legge-quadro sul turismo, sia dal Fondo per la riqualificazione dell’offerta turistica italiana, mentre la seconda è affidata allo spirito di iniziativa e di impresa degli organi locali i quali, tra l’altro, sono chiamati a collaborare al 50% della spesa necessaria.

Tale modalità di finanziamento, propria dei Fondi di intervento dell’Unione Europea, potrà rilevarsi problematica, se è vero che 10 mila miliardi, , tra le risorse dei fondi comunitari, sono in procinto di tornare in economia perché alcune Regioni non sarebbero state in grado di utilizzare le somme disponibili del Piano 1994/99, Non si può per questo, tuttavia, sostenere che le misure siano inadeguate; al contrario occorrerà impegnarsi ancora di più per sollecitare gli Organi locali e metterli in grado di sviluppare la necessaria capacità tecnica e organizzativa per la progettazione e la gestione delle risorse offerte a livello nazionale e comunitario.

Articolo 7

Il Capo II delle legge – artico 7 – concerne le imprese turistiche e le attività professionali.

Viene offerta una definizione dell’impresa particolarmente allargata: sono imprese turistiche quelle che esercitano attività economiche, organizzate per la produzione, la commercializzazione e la gestione di prodotti e di servizi, tra cui gli stabilimenti balneari, di infrastrutture e di esercizi, compresi quelli di somministrazione facenti parte dei sistemi turistici locali, concorrenti alla formazione dell’offerta turistica.

Viene subito in evidenza che le agenzie di viaggio non si contrappongono più, come accadeva con la vecchia normativa, alle imprese turistiche ed alle strutture ricettive: la legge 217, del 1983, le distingueva negli art. 5, 6, e 9; la nuova legge parla soltanto di imprese turistiche (qualificate industriali) e di attività professionali.

Lo sforzo di abbracciare i rapporti inerenti al turismo ha probabilmente appesantito la definizione dell’impresa turistica rispetto a quella più scarna della vecchia legge-quadro, anche perché risultano ricondotti nell’ambito turistico esercizi ed infrastrutture che probabilmente tali non sono e che guadagnano la qualificazione solo perché fanno parte del sistema turistico locale e concorrenti, quindi, alla formazione dell’offerta turistica.

A questo proposito mentre si rileva la definizione dell’annosa questione della qualificazione degli stabilimenti balneari, ricordiamo che, in passato con la vecchia legge-quadro, molte Regioni si affrettarono a chiamare “turisticamente rilevante” l’intero territorio salvo poi verificare che tale dichiarazione si rivelava punitiva agli effetti dell’imposta di soggiorno. Oggi tale evenienza non si presenta , ma potrebbero sorgere ugualmente problemi per gli esercizi inseriti nei sistemi turistici locali, qualora non siano tipicamente riconducibili al turismo.

In realtà il turismo crea reddito per tutti gli esercizi presenti sul territorio ed anni addietro si discusse sulla possibilità di un’imposta specifica sugli incrementi di reddito conseguiti nelle zone turistiche.

I sistemi turistici locali vanno, quindi, osservati con particolare attenzione alla luce dell’ovvia considerazione, che l’Italia intera potrebbe essere un sistema turistico!

Se la norma intende agevolare anche segmenti non tipici del turismo, occorrerà coordinarla a livello fiscale per evitare che possa rivelarsi inutile o controproducente ai fini di un ulteriore sviluppo.

Il comma 2 prevede che le tipologie vengano individuate attraverso il decreto che il Presidente del Consiglio emana d’intesa con la Conferenza Stato-Regioni e sentite le Associazioni di categoria degli operatori e dei consumatori.

Condizioni per l’esercizio delle attività e l’iscrizione nel registro di cui alla legge 29 dicembre 1993, n. 580, mentre viene soppressa la Sezione speciale, riservata agli operatori del turismo dalla legge-quadro del 1983.

Il comma 5 definisce professioni turistiche quelle che organizzano e forniscono servizi di promozione dell’attività turistica, nonché servizi di assistenza, accoglienza, accompagnamento e guida dei turisti.

I commi 6 e 7 intervengono a disciplinare l’esercizio delle imprese e delle professioni turistiche che, una recente norma dello Stato, ha già riconosciuto a favore dei cittadini di tutto il mondo (D.P.R. 394/99), sulla scia di quanto determinato per i cittadini appartenenti all’Unione Europea (D.Lgs. 319/94).

Attualmente i riferiti profili risultano disciplinati dalle norme regionali che,soprattutto per quel che concerne le professioni turistiche, possono presentare qualche problema quanto alla libertà di stabilimento e di esercizio dal momento che gli Orani locali hanno elaborato una normativa piuttosto rigida che perdere ulteriori colpi quanto alla necessaria flessibilità, per effetto delle deleghe a favore delle Provincie. C’è da augurarsi che le chiare dichiarazioni della nuova legge consentano di superare questi problemi.

Non vi sono novità di rilievo rispetto al precedente assetto normativo quanto alle Associazioni senza scopo di lucro regolate dai commi 9 e 10. La norma ripete che le Associazioni possono svolgere attività per i propri associati, che le stesse devono uniformarsi alla Convenzione internazionale sul contratto di viaggio ed al decreto legislativo 111, del 1995, sui viaggi tutto compreso.

Associazioni locali e nazionali le regole per tutelare il turista

La vecchia legge-quadro sul turismo, riferendosi alle Associazioni senza scopo di lucro che svolgono attività turistiche e ricettive, concedeva tale facoltà a quelle che operavano a livello nazionale, demandando al legislatore regionale l’individuazione dei requisiti minimi e delle modalità di esercizio delle attività sociali.

La nuova legge-quadro sul turismo sposta leggermente l i termini del problema: l’art. 7 (comma 9), nel collocare le associazioni tra le imprese e le attività professionali, da un lato ne ha ampliato la sfera d’azione, dall’altro non ha più registrato il requisito della “nazionalità”: Infatti, le associazioni senza scopo di lucro potranno esercitare le attività economiche organizzate per la produzione, la commercializzazione e l’intermediazione e la gestione dei prodotti, di servizi, di infrastrutture e di esercizi, compresi quelli di somministrazione facenti parte dei sistemi turistici locali. La sfera di attività risulta quindi molto più vasta.

L’attuazione dell’art-7 non è automatica: tuttavia, dal momento che l’art. 2 demanda al decreto attuativo del Presidente del Consiglio la definizione del livello minimo e massimo delle cauzioni (lettera f) per quel che concerne le agenzie di viaggio e le associazioni che svolgono attività similare, nonché i requisiti e gli standard minimi delle attività ricettive gestite senza scopo di lucro (lettera h), è chiaro che le associazioni senza scopo di lucro sono coinvolte nella decretazione attuativa che dovrebbe essere varata entro tre mesi dalla pubblicazione della nuova legge sulla Gazzetta Ufficiale. Occorre rilevare, peraltro, che il Decreto dovrà tener conto della normativa regionale ancora in vigore (per tutte vedasi la legge della Regione Veneto, ma anche le altre leggi regionali in materia, che sono riportate nell’appendice pubblicata in questo fascicolo) un problema che viene a complicare non poco la questione del carattere nazionale previsto dalla vecchia legge-quadro.

Articolo 8

L’articolo 8prevede la modificadella norma del Testo Unico di P.S. relativo agli obblighi facenti carico ai gestori delle strutture ricettive, quanto all’identificazione degli ospiti delle strutture medesime. Le modifiche non appaiono significative rispetto agli ultimi aggiornamenti della norma in questo, risalenti al 1994.

Articolo 9

L’articolo 9concerne una serie di misure relative all’apertura e al trasferimento di sede delle strutture ricettive soggette ad autorizzazione, rilasciata dal Sindaco del Comune ove ha sede la struttura, che abilita anche la fornitura di giornali, riviste, pellicole fotografiche e nastri auto-video (la dicitura consente anche la vendita di CD) cartoline e francobolli, attrezzature e strutture a carattere ricreativo.

L’autorizzazione all’apertura degli esercizi ricettivi vale anche agli effetti della vendita di alcolici ed altre bevande non alcoliche e dell’esercizio di gioghi leciti e di rimessa di autoveicoli ai sensi dell’art. 86 del Regolamento di P.S. n. 773, del 1931.

Il comma 4 prevede tre casi di revoca:

non attivazione dell’esercizio entro 180 giorni dal rilascio dell’autorizzazione ovvero sospensione dell’attività per più di 12 mesi;
non iscrizione del titolare nell’apposito registro;
inidoneità dei locali ai sensi della normativa in materia edilizia, urbanistica e igienico sanitaria.

Viene modificato il Regolamento di P.S. eliminando il termine di 24 ore per obbedire all’ordine dell’Autorità competente di uniformarsi alle prescrizioni violate nel tempo occorrente comunque non superiore a tre mesi. La rigida prescrizione dell’art. 17 ter del Regolamento di P.S. risulta inoltre mitigata dalla previsione secondo la quale non si dà luogo alla sospensione dell’attività, qualora l’interessato dimostri di avere comunque sanato le violazioni ovvero avviato le relative procedure amministrative.

Il regime di favore con il quale viene visto il procedimento inerente all’esercizio delle attività ricettive risulta chiaro dal comma 6,ove si stabilisce che il procedimento si conforma ai principi di speditezza, unicità e semplificazione e si uniforma alle procedure previste per le altre attività produttive, ove più favorevoli.

Si stabilisce infine che i Comuni terranno conto della necessità di ricondurre ad unità le autorizzazioni per attività e professioni turistiche, salve le previsioni specifiche per le aree protette di cui alle legge 394,del 1991.

Viene infine estesa alle imprese turistiche la normativa relativa allo sportello unico per le attività produttive di cui agli art. 23. 24 e 25 della legge 31 marzo 1998, n. 112, che sostanzialmente consente di svolgere presso il Comune, con procedura semplificata e veloce, le pratiche relative alla realizzazione, ampliamento, cessazione, riattivazione, localizzazione di impianti ivi incluso il rilascio delle concessioni o autorizzazioni edilizie e di ricevere assistenza presso gli sportelli unici per le attività produttive.

Articolo 10

L’articolo 10istituisce, presso il Ministero dell’Industria, un Fondo di rotazione per il prestito e il risparmio turistico con una dotazione iniziale, nel triennio 2000 – 20002, di 7 miliardi di lire. Il Fondo sarà inoltre alimentato da risparmi costituiti da individui, imprese, istituzioni o associazioni private, quali circoli aziendali, associazioni non profit, banche, società finanziarie nonché da risorse derivanti da finanziamenti, donazioni e liberalità, erogati da soggetti pubblici e privati.

La norma in questione costituisce l’aspetto più saliente della valutazione del fenomeno turismo come fatto sociale ed è inoltre un segnale innovativo e determinante dell’interesse che lo Stato dimostra verso il settore: si tratta infatti di un intervento unico nel suo genere perché mirato non al produttore, ma al consumatore, intervento che si spiega molto bene nell’ottica del diritto al turismo che ciascun cittadino ha, quale diritto all’evoluzione sociale e culturale.

Il Fondo, infatti, eroga prestiti a tasso agevolato e favorisce il risparmio turistico delle famiglie e dei singoli, con redditi al di sotto del limite, fissato ogni triennio ai sensi del decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 109,che individua i criteri per la determinazione dell’indicatore della situazione economica e valutata in base al nucleo familiare, ai membri che risultano a carico, ed al reddito del nucleo, in relazione al patrimonio immobiliare e mobiliare.

Le agevolazioni sono prioritariamente finalizzate alsostegno di pacchetti vacanza relativi al territorio nazionale e preferibilmente localizzati in periodi di bassa stagione, in modo da concretizzare strategie per destagionalizzare i flussi turistici. Hanno inoltre priorità nell’assegnazione delle agevolazioni le istanze relative a pacchetti vacanza localizzati nell’ambito delle aree depresse.

Per quanto riguarda il comma 2, è appena il caso di porre in luce che l’intervento intende conseguire un ulteriore scopo di destagionalizzare i flussi e di allargare il tradizionale mercato delle mete turistiche, orientando le richieste verso aree definite, poco accortamente, “depresse”; più esattamente si deve intendere “zona turistica non satura”.

Si prevede inoltre che il Fondo operi attraverso il meccanismo dei buoni vacanza, il che consentirà di coinvolgere l’associazionismo nella gestione allargando notevolmente il profilo sociale del fenomeno turistico, anche se si dovrà evitare che il turismo sociale finisca con l’essere relegato in un ghetto.

A tal fine – art. 10, comma 3 – il Ministro dell’Industria, del Commercio e dell’Artigianato allo scopo di collegare il Fondo con un sistema di buoni vacanza a livello nazionale dalle associazioni non profit, dalle associazioni delle imprese turistiche e dalle istituzioni bancarie e finanziarie, previa intesa nella Conferenza

permanente per i rapporti tra lo Stato, le Regioni e le Provincie autonome di Trento e Bolzano, entro novanta giorni dalla data di entrata in vigore della presente legge provvede con decreto a stabilire:

i criteri e le modalità di organizzazione e di gestione del Fondo;
la tipologia delle agevolazioni e dei servizi erogati;
i soggetti che possono usufruire delle agevolazioni;
le modalità di utilizzo degli eventuali utili derivanti dalla gestione per interventi di solidarietà a favore dei soggetti bisognosi.

Turismo sociale: dove vai in vacanza

C’è qualcosa che non quadra nell’art 10, una sensazione di disagio che blocca la lettura come un errore di sintassi o un salto logico.

Dunque, dice la legge, ci sarà un Fondo che eroga prestiti turistici a tassi agevolati a persone con redditi, si presume, minimi e si adottano gli stessi criteri richiesti per “prestazioni o servizi sociali e assistenziali”….”non destinati alla generalità dei soggetti o comunque collegati – nella misura o nel costo – a determinate situazioni economiche” (legge 109/1998)

Chissà come farà una famiglia che ricorre a prestazioni sociali e assistenziali particolari a permettersi di pagare le rate di una vacanza, sia pure disagiata come quella che viene prospettata all’art. 10 della legge: due belle settimane fredde e piovose in un’area marginale.

Visto poi che si tratta di prestiti e non di liberalità, a chi giova questa norma? Quali saranno i costi di gestione? E da dove derivano gli utili, dato che si parla anche di modalità di un loro utilizzo. La legge prevede 21 miliardi di lire in tre anni (uno e mezzo è già passato). Ma non dà, come al solito, nessun termine per mettere a regime il sistema.

Articolo 11

L’articolo 11 provvede ad eliminare le norme in contrasto con la nuova legge-quadro a partire dal decreto 526, del 1936, concernente la pubblicità dei prezzi degli alberghi, la revoca della licenza di esercizio nel caso in di chiusura per più di 8 giorni senza che sia dato avviso all’Autorità di P.S. , l’affissione in lingue straniere del regolamento di cui alla legge 635 del 1940, già peraltro abrogato parzialmente nel 1998 ed una serie di norme della legge 203/95 recante “Il riordinamento delle funzioni in materia di turismo”.

Dobbiamo notare che viene soppresso il Fondo per la riqualificazione dell’offerta turistica italiana senza disporre quanto alle risorse che si sarebbero dovute assegnare alle Regioni nel 2001 per un importo di circa 14 miliardi di lire.

Si chiude, quindi, definitivamente, la fase dell’intervento straordinario aggiuntivo dello Stato a favore del comparto turistico, varata nel 1983 con la precedente legge-quadro: oggi il turismo ha a disposizione le risorse collegate all’industria e quelle della Unione Europea.

Al riguardo, da più parti si segnala la necessità di intervenire non tanto con nuovi benefici finanziari quanto piuttosto con un sistema organico di agevolazioni fiscali e creditizie anche perché l’Unione Europea condiziona pesantemente la soglia dell’intervento finanziario limitandolo, in linea generale, al 15% della spesa ammissibile, mentre gli ultimi sostegni operati con la legge sui mondiali di calcio del ’90, sono giunti ben oltre il 30%!

Il limite della nuova “legge-quadro” è forse quello di non aver ipotizzato una manovra coordinata specifica per il turismo nella quale, oltre ad una dotazione finanziaria maggiore, fossero presenti misure più incisive e diffuse rispetto a quelle varate negli ultimi anni per il comparto industria.

Si deve registrare, infatti, che il turismo costituisce il fanalino di coda dell’intervento pubblico con i suoi 400 miliardi circa di stanziamento laddove, ad esempio, la legge 23 febbraio 2001, n. 29, recante “Interventi per i beni e le attività culturali” ha disposto una spesa di 95,5 mila milioni di lire nel triennio 2001/2003.

Calcolando che anche il turismo rappresenta un investimento economico di fondamentale importanza per il Paese sarebbe auspicabile che, nell’ambito del Fondo unico per gli incentivi alle imprese, vengano destinate al turismo almeno 1.000 miliardi di lire all’anno e nell’ambito del Fondo di cofinanziamento almeno 2.000 per i prossimi 5 anni.

Viene abrogata, ovviamente, la vecchia legge 217, del 1983, mentre viene mantenuta, fino all’entrata in vigore delle relative linee guida, la disciplina riguardante le superficie e i volumi minimi delle camere di alberghi da ultimo regolata in via transitoria, dall’articolo 16 della legge 7 agosto 1997, n. 266 recante “Provvedimenti urgenti per l’economia”.

Infine sempre in relazione alla formalizzazione delle linee guida, è previsto che cesseranno di avere valore le disposizioni relative alle concessioni demaniali marittime con finalità turistiche ricreative: il che interessa circa 10.000 aziende e si va a raccordare con la nuova legge sulle imprese marittime che rende automatico il rinnovo delle concessioni demaniali.

La nuova legge-quadro sembra, quindi, uno strumento veramente innovativo e capace di risolvere la situazione esistente, si passa ad un provvedimento di principi che enuncia gli obiettivi fondamentali che la Repubblica Italiana intendere raggiungere in campo turistico e offrire gli strumenti tecnici di attuazione. Tali strumenti coinvolgono in prima persona gli Organi locali e, quindi, appaiono in linea con le prerogative delle Regioni.

La legge individua, inoltre, gli elevatissimi profili sociali della materia turistica, pur riconoscendo la dimensione industriale del settore.

L’unico aspetto sul quale la legge non può incidere è quello della volontà: la volontà di attuare gli obiettivi fissati resta propria dei vari organi tra i quali viene diffusa la facoltà di propulsione dell’azione cioè il Governo, le Regioni, le Provincie, i Comuni e tutti gli altri soggetti interessati i al turismo e presenti nella Conferenza Nazionale. Riteniamo, tuttavia, che il turismo italiano sia ormai uscito dal limbo dell’ignoranza ed abbia oggi la forza necessaria per progredire nell’interesse di tutti.

di Antonio Sereno

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